MarIus

5.2 Når er et sett med generelle regler forskrift?

Det er forvaltningslovens regler som bestemmer hva som er forskrift.^{(1) Kunnskapsdepartementet (2015). Den overordnede strukturen i avhandlingens kapittel 5.2 til 5.6 er inspirert av Lovavdelingen (2006).} Det avgjørende er om de aktuelle reglene innholdsmessig faller inn under legaldefinisjonen av «forskrift» i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.^{(2) Lovavdelingen (2006).} Dersom det er tilfellet, er reglene forskrift, og det gjelder uavhengig av om forvaltningen har betegnet reglene på annen måte, slik som retningslinjer, vedtekter, instrukser eller regler.^{(3) Kunnskapsdepartementet (2015).}

Strengt tatt knytter vilkårene i forskriftsdefinisjonen seg til vedtaket som gir opphav til reglene (en «avgjørelse»), ikke til reglene i seg selv.^{(4) NOU 1992: 32 s. 25 og Eckhoff og Smith (2022) s. 337.} Det er derfor regelvedtakene som i så fall er forskrifter.^{(5) Frihagen (1986) s. 836.} Riktignok bruker heller ikke forvaltningsloven uttrykket «forskrift» bare i den betydningen. I forvaltningsloven § 40 er for eksempel uttrykket «forskrift» brukt i betydningen «regel».^{(6) Frihagen (1986) s. 828 og Eckhoff og Smith (2022) s. 337.} Vurderingen av om et vedtak er forskrift, må uansett skje med utgangspunkt i reglene som avgjørelsene har resultert i. I det følgende bruker jeg, i tråd med vanlig språkbruk, uttrykket forskrift både om regelvedtaket og den typen regler som forskriftsvedtak gir opphav til.^{(7) Slik også NOU 1992: 32 s. 25 og Eckhoff og Smith (2022) s. 337.}

For at det skal foreligge en forskrift, må seks vilkår være oppfylt.^{(8) Lovavdelingen (2006) og Kunnskapsdepartementet (2015).} Det må 1) være en «avgjørelse» som 2) «treffes under utøving av offentlig myndighet», og som 3) er «bestemmende» 4) «for rettigheter eller plikter» 5) til «et ubestemt antall eller en ubestemt krets» av 6) «private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.^{(9) Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og Kunnskapsdepartementet (2015).} Utenfor forskriftsbegrepet faller generelle regler vedtatt av andre enn forvaltningen, til tross for at vilkårene ovenfor er oppfylt. Når forvaltningsloven for eksempel ikke får anvendelse for Stortinget og dets organers virksomhet, må det også innebære at generelle regler disse fastsetter faller utenfor forvaltningslovens forskriftsbegrep, jf. forvaltningsloven §§ 1 og 4 fjerde ledd.^{(10) NOU 1992: 32 s. 25.}

Forskriftsdefinisjonens vilkår er generelle i utformingen, og gir ingen skarp avgrensning.^{(11) Frihagen (1986) s. 836.} Det kan derfor være vanskelig å skille mellom generelle bestemmelser fra forvaltningen som har forskrifts karakter – de som oppfyller vilkårene i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a – og andre generelle bestemmelser.^{(12) Lovavdelingen (2006).} Lovgivers forutsetninger ved utarbeidelsen av loven kan gi veiledning i avgjørelsen av forskjellige grensetilfeller.^{(13) Frihagen (1986) s. 836.} For å avgrense forskriftsbegrepet, foretok forvaltningskomiteen i sin tid en tredeling av forvaltningens generelle avgjørelser:^{(14) Lovavdelingen (2006).}

«Forvaltningens generelle vedtak kan etter sitt innhold deles i 3 hovedgrupper:

1. Bestemmelser som forvaltningsmyndighetene treffer i henhold til bemyndigelse gitt i lov, og som er bindende for alle;

2. Tjenesteforskrifter om tjenestens organisasjon og saksbehandling;

3. Retningslinjer for administrasjonens praksis ved gjennomføringen av de enkelte forvaltningslover.»^{(15) NUT 1958: 3 s. 311.}

Forvaltningskomiteen konkluderte med at forskriftsbegrepet bare skulle omfatte den første gruppen generelle bestemmelser.^{(16) NUT 1958: 3 s. 311 og Lovavdelingen (2006).} Bestemmelser med karakter av instrukser, retningslinjer, veiledninger og liknende, skulle falle utenfor forskriftsbegrepet. Både Justis- og politidepartementet og justiskomiteen bygde videre på dette i lovarbeidet.^{(17) Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) s. 33 og Innst. O. nr. 2 (1966–1967) s. 5, jf. også Lovavdelingen (2006).}Det er likevel ikke grunnlag for å avgrense forskriftsbegrepet til bestemmelser gitt med hjemmel i lov, slik forvaltningskomiteen tok til orde for.^{(18) Se også NOU 1992: 32 s. 26, Lovavdelingen (2006) og Eckhoff og Smith (2022) s. 338.} Også bestemmelser gitt med hjemmel i andre kompetansegrunnlag, slik som regler med hjemmel i bevilgningsvedtak, kan etter sitt innhold være forskrifter.^{(19) NOU 1992: 32 s. 26.}

Ellers er dagens lovtekst langt på vei uttrykk for lovmotivenes avgrensninger.^{(20) Se også Lovavdelingen (2006).} Forvaltningskomiteens avgrensning av forskriftsbegrepet mot andre generelle bestemmelser, er derfor fortsatt et viktig tolkningsbidrag i forståelsen av vilkårene i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.^{(21) Frihagen (1986) s. 839 og Lovavdelingen (2006).} Det er likevel vanskelig å komme utenom at forarbeidene ikke nødvendigvis gir tilstrekkelig veiledning i alle tvilstilfeller,^{(22) Frihagen (1986) s. 840 og Lovavdelingen (2006).} slik at vurderingen av grensetilfellene gjerne også må bygge på en vurdering av om reelle hensyn tilsier at saksbehandlingsreglene for forskrifter i forvaltningsloven bør få anvendelse.^{(23) Frihagen (1986) s. 840–841, Lovavdelingen (2002) og Lovavdelingen (2006).}

Det første vilkåret i legaldefinisjonen av forskrift, om at det må være en «avgjørelse», innebærer etter ordlyden at forvaltningen må ha tatt et standpunkt til noe. Utenfor faller dermed forvaltningens faktiske handlinger, uforpliktende uttalelser og forskjellige former for rådgivning og veiledning.^{(24) Woxholt (2011) s. 63 og NOU 2019: 5 s. 305.}

Det andre vilkåret, at avgjørelsen må «treffes under utøving av offentlig myndighet», innebærer at avgjørelsen må bygge på et kompetansegrunnlag som gir forvaltningen kompetanse til å bestemme over andre enn seg selv – heteronom kompetanse.^{(25) NOU 2019: 5 s. 305 og Stub (2021) § 2 note 2.} I kjernen av ordlyden ligger forvaltningsavgjørelser som pålegger private personer plikter i form av påbud, forbud, tillatelser eller fritak, jf. også HR-2021-2510-A avsnitt 67.^{(26) NOU 2019: 5 s. 305 og Stub (2021) § 2 note 3.} Utenfor ordlyden faller avgjørelser forvaltningen treffer i kraft av privatautonomien, slik som mange kjøps- og leieavtaler, og avgjørelser som bygger på statens eierrådighet.^{(27) Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) s. 32, Lovavdelingen (2002), NOU 2019: 5 s. 305 og Stub (2021) § 2 note 3.} Slike avgjørelser kan forvaltningen treffe på lik linje med enhver privatperson, jf. HR-2021-2510-A avsnitt 68.^{(28) Lovavdelingen (2002) og NOU 2019: 5 s. 436–437.}

Det tredje vilkåret, om at avgjørelsen må være «bestemmende» for private personers rettigheter eller plikter, innebærer at avgjørelsen må være normerende;^{(29) Lovavdelingen (2006) og Lovavdelingen (2007).} den må være rettslig bindende for dem reglene angår.^{(30) Lovavdelingen (2006).} Det omfatter fremfor alt nye rettslige grunnlag som stifter, opphever eller begrenser privates rettigheter eller plikter.^{(31) Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007), Woxholt (2011) s. 71, NOU 2019: 5 s. 305, SOM-2021-1271 og SOM-2022-1461.} Utenfor ordlyden faller derimot avgjørelser som ikke i seg selv etablerer nye rettslige grunnlag, men som bare påpeker eller henviser til det som allerede følger av andre bestemmelser i lov eller forskrift.^{(32) Lovavdelingen (2006) og Lovavdelingen (2007).} Vilkåret innebærer i utgangspunktet også en avgrensning mot prosessledende avgjørelser,^{(33) Ot.prp. nr. 3 (1964–1965) s. 32, Woxholt (2011) s. 72, SOM-2021-1271 og SOM-2022-1461.} uforpliktende uttalelser, orienterende informasjon og bestemmelser av rent veiledende karakter.^{(34) NOU 1992: 32 s. 28, Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og Woxholt (2011) s. 72.}

Det fjerde vilkåret krever at avgjørelsen er bestemmende for private personers «rettigheter eller plikter». Med «plikter» sikter loven spesielt til plikter i form av forbud og påbud.^{(35) Woxholt (2011) s. 64.} Ordlyden «rettigheter» er ikke veldig romslig. Det er ikke alt lovverket gir rett til som det er naturlig å betegne som en rettighet.^{(36) Stub (2021) § 2 note 6.} Forarbeidene gir likevel grunnlag for å tolke lovens ordlyd romsligere, og den omfatter for eksempel ytelser borgerne ikke har rettskrav på.^{(37) Se også Woxholt (2011) s. 64, NOU 2019: 5 s. 305 og Stub (2021) § 2 note 6.} Justis- og politidepartementet tok i lovforslaget til orde for å bruke uttrykket «rettsstilling»,^{(38) Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) s. 54, jf. også Stub (2021) § 2 note 6.} som etter vanlig språkbruk rommer mer enn uttrykket «rettigheter eller plikter». Justiskomiteen mente derimot at formuleringen «rettigheter eller plikter» var enklere å forstå,^{(39) Innst. O. nr. 50 (1976–1977) s. 2–3, jf. også Stub (2021) § 2 note 6.} og det er bakgrunnen for lovtekstens endelige utforming. Justiskomiteen mente likevel ikke å foreta noe mer enn en rent språklig endring av vilkårets utforming. Formuleringen «rettigheter eller plikter» må av den grunn forstås med samme innhold som om det hadde stått «rettsstilling».^{(40) Woxholt (2011) s. 64 og Stub (2021) § 2 note 6.}

Det femte vilkåret om at avgjørelsen må rette seg mot «et ubestemt antall eller en ubestemt krets» av personer, omfatter etter ordlyden fremfor alt avgjørelser som gjelder for en uavgrenset krets av personer.^{(41) Stub (2021) § 2 note 14.} Motpolen er individualiserte avgjørelser, hvor det er enkelt å peke på enkeltindividet eller enkeltindividene som avgjørelsen angår. Vilkåret innebærer derfor en avgrensning mot enkeltvedtakene, som er bestemmende for rettigheter eller plikter til «en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.

Endelig innebærer det sjette vilkåret at forskriftsbegrepet bare omfatter generelle bestemmelser som har «private personer (enkeltpersoner eller andre rettssubjekter)» som adressater. Ordlyden omfatter strengt tatt bare private personer og andre private rettssubjekter, men formuleringen må forstås i lys av lovteksten ellers. Så langt rettighetene eller pliktene tilkommer det offentlige på samme måte som private, likestiller forvaltningsloven offentlige organer med private rettssubjekter, jf. forvaltningsloven § 2 fjerde ledd. Avgjørende er derfor ikke avgrensningen av adressatgruppen i seg selv, men den typen rettigheter eller plikter avgjørelsen gjelder.^{(42) Eckhoff (1978) s. 465, Woxholt (2011) s. 68 og NOU 2019: 5 s. 305.} Utenfor ordlyden faller avgjørelser som utelukkende retter seg mot statens tjenestepersoner og offentlige organer,^{(43) Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og Woxholt (2011) s. 70.} i tråd med forarbeidenes intensjoner.