MarIus

4.1 Fremstillingen av regelverket – en innbakt etterkontroll

Før departementene presenterer lovforslag for Stortinget i plenum, har de en generell plikt til å legge fram proposisjonsutkast for Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling for lovteknisk gjennomgang, jf. instruks 19. februar 2016 nr. 184 om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) 4-5 første ledd første punktum.^{(1) Backer (2013) s. 163–164. Plikten gjelder for alle lovforslag med unntak av skattelovforslag fra Finansdepartementet, jf. utredningsinstruksen 4-5 første ledd andre punktum, jf. også Backer (2013) s. 164 og NOU 1992: 32 s. 80.} Formålet er «å sette lovforslaget i «juridisk stil og orden» og sikre et godt lovspråk».^{(2) Backer (2022) s. 81. Arbeidet gjør Lovavdelingen med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets egen veileder om lovteknikk og lovforberedelse, jf. utredningsinstruksen 4-1, jf. også Backer (2013) s. 166.} Arbeidet resulterer i råd til fagdepartementet som har utarbeidet lovforslaget.^{(3) NOU 1992: 32 s. 80, Backer (2013) s. 95 og 169 og Backer (2022) s. 82.}

Det foreligger ingen tilsvarende plikt til å legge fram forskriftsutkast for lovavdelingen, jf. motsetningsvis utredningsinstruksen 4-5 første ledd.^{(4) Se også NUT 1958: 3 s. 322, NOU 1992: 32 s. 53 og 82, Lovavdelingen (2000) s. 205, Backer (2013) s. 165 og NOU 2019: 5 s. 492.} Muligheten til å be om forskriftsteknisk gjennomgang er i det hele tatt begrenset, men det kan være aktuelt før vedtakelsen av spesielt viktige forskrifter.^{(5) Lovavdelingen (2000) s. 205.} Lovavdelingens forskriftsenhet kan også gjennomgå forskriftsutkast på eget initiativ,^{(6) Backer (2013) s. 165 fotnote 7.} men det primære arbeidet består i å gi råd til departementene og direktoratene i deres forskriftsarbeid.^{(7) Backer (2013) s. 165 fotnote 7 og NOU 2019: 5 s. 492.} Utover arbeidet det ansvarlige fagdepartementet legger ned, skjer det i utgangspunktet derfor ingen lovteknisk gjennomgang av forskriftsverket. Det kan være krevende for departementene og underliggende etater å prioritere arbeidet med regelteknikk, og det er vanskelig å komme utenom at den regeltekniske kvaliteten i forskriftene ofte blir dårligere enn i formelle lover. Auksjonsregelverket for tildeling av produksjonskapasitet til rød matfisk er ikke noe unntak.

Auksjonsforskriften består av seks kapitler:

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

Kapittel 2. Auksjon av produksjonskapasitet

Kapittel 3. Om tildeling av tilsagn om tillatelse, tillatelse og vederlag

Kapittel 4. Hvem som kan delta i auksjonen

Kapittel 5. Budgivning

Kapittel 6. Avsluttende bestemmelser

For det første er det grunn til å peke på forskriftens noe manglende logiske oppbygning. Det gir for eksempel liten mening at reglene om hvem som kan delta på auksjonen først presenteres i kapittel 4. Logisk er det heller ikke at regler for budgivningen først kommer helt mot slutten av forskriften (kapittel 5).

For det andre er ikke kapitteloverskriftene fullt ut dekkende.^{(8) Se Lovavdelingen (2000) s. 62.} Bestemmelser som naturlig hører hjemme under en bestemt kapitteloverskrift er plassert andre steder i forskriften, og det kan skape forvirring. Et eksempel er auksjonsforskriften § 9 om betaling av vederlag for vunnet produksjonskapasitet. Den er plassert i kapittel 5 om budgivning, men bestemmelsen hører etter kapittelinndelingen hjemme i kapittel 3. Dersom bestemmelsen er plassert i kapittel 5 fordi den hører bedre sammen med de andre bestemmelsene der, har forskriften like fullt et problem med utformingen av kapitteloverskriftene. Kapitteloverskrifter er ellers et rettspedagogisk godt grep, det gjør informasjonstettheten mindre.

For det tredje gjør auksjonsregelverkets fragmentariske karakter reglene nokså tungt tilgjengelige. Det skyldes blant annet at auksjonsreglene dels fremgår av forskriften, dels av et eget sett med detaljerte auksjonsregler. Forskriften blir riktignok mindre omfattende ved å fordele reglene på to regelsett, men det kommer med en klar rettspedagogisk skyggeside. Det gjør det vanskelig å finne fram til de enkelte rettsreglene, og unødvendige gjentakelser kan skape ytterligere forvirring. Det holder vanligvis å regulere noe én gang.

Auksjonsregelverket retter seg mot en sammensatt gruppe aktører, med ulike forutsetninger for å sette seg inn i auksjonsreglene.^{(9) Nærings- og fiskeridepartementet (2022) punkt 3.1.} Regelverket skal gi informasjon om rettsreglenes innhold, og da må det være forståelig for dem det retter seg mot. Nå er det en krevende oppgave å regulere komplekse virkeligheter på en enkel måte, men regelverket bør i hvert fall utformes så enkelt som det lar seg gjøre.^{(10) Backer (2013) s. 166.} Lovgivningsarbeidet er heller ikke avsluttet bare fordi en lov eller forskrift er vedtatt.^{(11) Lovavdelingen (2000) s. 209.} Regelverket har stadig behov for etterkontroll og oppfølgende regelpleie,^{(12) Backer (2013) s. 53–54.} det kan ikke overlates til seg selv.^{(13) Backer (2013) s. 54.}

Av den grunn har jeg valgt å presentere regelverket etter en litt annen struktur og systematikk. Jeg har tatt utgangspunkt i forskriftens egen oppbygning, men forsøkt å ta hensyn til de regeltekniske utfordringene ovenfor. Jeg har beholdt vanlige grunnstrukturer i lovverket, slik som å presentere bestemmelser om regelverkets formål og virkeområde innledningsvis, og sanksjonsbestemmelser mot slutten. Ellers har jeg forsøkt å strukturere fremstillingen etter kronologien i auksjonsprosessen, nesten som et «hefte med spilleregler». Jeg har ikke tatt hensyn til at reglene fremgår av to forskjellige regelsett. En samlet fremstilling kan bidra til å gjøre det enklere å orientere seg i regelverket.

Fremstillingen har følgende overordnede struktur:

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

Kapittel 2. Hvem som kan delta på auksjonen – prekvalifiseringsregler

Kapittel 3. Auksjonens oppbygning, prisregler og varighet

Kapittel 4. Auksjonens budgivningsregler

Kapittel 5. Auksjonarius utnevner auksjonens vinnere

Kapittel 6. Veien videre etter auksjonen

Kapittel 7. Avsluttende bestemmelser