1.1 Avhandlingens tema og problemstillinger
Temaet for avhandlingen er forvaltningens bruk av auksjon som en metode for å tildele produksjonskapasitet til oppdrett av matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret. Siden 2018 har Nærings- og fiskeridepartementet annethvert år tildelt ny produksjonskapasitet på auksjon, og hver tildelingsrunde har vært regulert gjennom egne auksjonsforskrifter. Disse auksjonsforskriftene fastsetter «spillereglene» for tildelingene. Forrige tildelingsrunde var i 2022, og det er dette auksjonsregelverket som er kjernen i avhandlingen. I avhandlingen har jeg et offentlig styringsperspektiv for øyet, som danner grunnlaget for avhandlingens oppbygning og problemstillinger.
I norsk sammenheng har forvaltningen ingen lang tradisjon for å bruke auksjon som metode for å tildele tillatelser til utvinning av våre felles naturressurser, men det har blitt vanligere enn tidligere.(1) Olje- og energidepartementet offentliggjorde for eksempel i 2021 at forvaltningen kommer til å bruke auksjon som hovedmodell også for å tildele arealer til produksjon av vindkraft til havs, jf. Meld. St. 36 (2020–2021) s. 99–100. Dette aktualiserer innledningsvis en fremstilling av myndighetenes adgang til i det hele tatt å tildele produksjonskapasiteten på auksjon, og hvilke krav som gjelder for utformingen og anvendelsen av regelverket.
Auksjonsregelverket er gitt med hjemmel i lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven), og inngår i det som med tiden har blitt et omfattende og fragmentert forskriftsverk under akvakulturloven. Auksjonsregelverket er i seg selv også fragmentert, og det kan være vanskelig for dem reglene retter seg mot å sette seg inn i reglene. I avhandlingen forsøker jeg derfor å gi en funksjonell fremstilling av auksjonsregelverket. Jeg har i stor utstrekning forsøkt å følge den praktiske gangen og kronologien i auksjonen, og fremstillingen avviker derfor på flere punkter fra regelverkets egen oppbygning. I fremstillingen ligger det slik sett også en innbakt etterkontroll av regelverkets regeltekniske kvalitet.
I forlengelsen av regelverksfremstillingen, vurderer jeg i avhandlingen om det er nødvendig at auksjonsreglene fremgår av forskrift. Auksjoner er regulert på forskjellige måter i norsk forvaltning, og variasjonene i reguleringsteknikken gjør at det er grunn til å se nærmere på om reglene krever forskrifts form. Nærings- og fiskeridepartementet har gått for en mellomløsning, hvor de overordnede rammene for auksjonen er regulert i forskrift, mens de mer detaljerte auksjonsreglene er fastsatt utenfor forskriften.(2) Nærings- og fiskeridepartementet (2022) punkt 4.1. Jeg har begrenset vurderingen av spørsmålet til behovet for å regulere de delene av Nærings- og fiskeridepartementets regelverk som ikke er vedtatt i forskrift, i forskrifts form. Gjennomgangen kan likevel tjene som veiledning også for vurderingen av om det er behov for å fastsette andre auksjonsregler i forskrift, og for arbeidet med auksjonsregler på andre områder.
Til slutt vurderer jeg om auksjon som tildelingsmetode er egnet til å fremme akvakulturlovens formål. Auksjon ble vurdert allerede ved utarbeidelsen av tillatelsessystemet for utvinning av petroleum, men regelarkitektene konkluderte den gang med at det ikke var ønskelig å bruke auksjon.(3) Dæhlin (1985) s. 5. Standpunktet bygget på en vanlig oppfatning om at auksjon blant annet begrenser myndighetenes kontroll med hvem som skal få tillatelse.(4) Sunnevåg (1998) s. 11. Da Nærings- og fiskeridepartementet under forberedelsen av akvakulturloven foreslo å innføre auksjon som tildelingsmetode, synes departementet ikke å ha vært særlig bekymret for eventuelle tap av styringsmuligheter.(5) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 47 og 61. Gjennomgangen av auksjonsregelverket gir grunnlag for en nærmere vurdering av om tildelingsmetoden påvirker styringsmulighetene, og om den er egnet til å fremme lovens havbrukspolitiske mål.