MarIus

2.2.1 Er tillatelsessystemet i akvakulturloven underlagt EØS-rettslige krav?

2.2.2 EØS-rettslige krav til utformingen og anvendelsen av konsesjonsordninger

Til tross for at jeg mener at akvakulturproduksjon antakelig er omfattet av tjenestedirektivets tjenestebegrep, har jeg i denne subsidiære fremstillingen valgt å ta utgangspunkt i reglene i EØS-avtalens hoveddel. Det foreligger ikke rettspraksis som direkte løser spørsmålet om tjenestedirektivets anvendelse i dette tilfellet, og uenigheten mellom norske myndigheter og ESA gjør at det i stedet kan være grunn til å ta utgangspunkt i reglene i EØS-avtalens hoveddel. Etableringsreglene i EØS-avtalens hoveddel er ikke begrenset til etablering av tjenestevirksomhet på samme måte som tjenestedirektivet;^{(29) Se avhandlingens kapittel 2.2.1.1.} de gjelder også for blant annet etablering av vareproduksjon.^{(30) Om de alminnelige etableringsreglenes anvendelsesområde, se Arnesen mfl. (2022) s. 238–242.}

Når det er sagt er det ikke store forskjellen mellom kravene tjenestedirektivet oppstiller og kravene som følger av reglene i EØS-avtalens hoveddel. Direktivet er langt på vei en kodifisering av tidligere rettspraksis knyttet til traktatens etableringsregler, og direktivet kan gi veiledning også utenfor direktivets anvendelsesområde.^{(31) Arnesen mfl. (2022) s. 239.} Jeg viser derfor også i stor utstrekning til reglene i tjenestedirektivet, spesielt når reglene gir uttrykk for det som også følger av reglene i EØS-avtalens hoveddel og rettspraksis knyttet til denne. Anvendelsen av grunnfrihetene i traktatens hoveddel forutsetter riktignok en situasjon med tilknytning til en EØS-stat og et grenseoverskridende element, jf. eksempelvis avgjørelsene i Rt. 2005 s. 607 avsnitt 66 og Rt. 2004 s. 834 avsnitt 9–10.^{(32) Fredriksen og Mathisen (2022) s. 115. Det første kravet innebærer for eksempel at traktatens etableringsregler bare beskytter næringsdrivende med statsborgerskap i en EØS-stat og juridiske personer hjemmehørende i samarbeidsområdet, jf. Fredriksen og Mathisen (2022) s. 115. Det andre kravet innebærer at etableringsreglene bare får anvendelse dersom den næringsdrivende eller juridiske personen etablerer seg i en annen EØS-stat, jf. Fredriksen og Mathisen (2022) s. 116.}

Traktaten forbyr i prinsippet enhver restriksjon på retten til fri etablering,^{(33) Fredriksen og Mathisen (2022) s. 114.} og restriksjonsforbudet omfatter nærmest alt som kan gjøre det vanskeligere eller mindre attraktivt å utøve traktatens etableringsfrihet, jf. EØS-avtalen art. 31 nr. 1 første punktum.^{(34) Sak C-400/08 avsnitt 63, sak C-657/13 avsnitt 34 og sak C-465/18 avsnitt 39.} Omkostninger med å sette seg inn i lokale regler er selvsagt ingen restriksjon,^{(35) Sak C-565/08 avsnitt 50 og Arnesen (2014) s. 104–105.} og det er heller ingen restriksjon at lovgivningen i andre medlemsstater har mindre strenge eller økonomisk gunstigere regler.^{(36) Sak C-577/11 avsnitt 32 og Arnesen (2014) s. 104.} Krav om forutgående tillatelse fra myndighetene for å etablere varig økonomisk virksomhet, er derimot en forbudt restriksjon.^{(37) Sak C-205/99 avsnitt 22, sak C-169/07 avsnitt 34 og sak C-400/08 avsnitt 65.}

Alle konsesjonsordninger er derfor, i hvert fall som et utgangspunkt, en restriksjon på etableringsreglene i EØS-avtalens hoveddel.^{(38) Graver (2002) s. 68, Graver (2004) s. 224–225 og Graver (2019) s. 457.} Tillatelsesordningene kan likevel opprettholdes dersom kravet om konsesjon bygger på tvingende allmenne hensyn, konsesjonskravet er egnet til å realisere hensynene, nødvendig for å nå dem, og hensynene heller ikke kan nås med mindre inngripende tiltak.^{(39) Sak C-463/00 avsnitt 69, sak C-389/05 avsnitt 67, sak C-169/07 avsnitt 44, sak C-400/08 avsnitt 73 og sak C-465/18 avsnitt 44. Se også Arnesen (2014) s. 108–109. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 9 første ledd og tjenesteloven § 10 første ledd bokstav a til c.}

Utgangspunktet om at alle konsesjonsordninger er restriksjoner, gjelder likevel ikke uten forbehold.^{(40) Arnesen (2014) s. 105–106.} EØS-avtalen art. 125 bestemmer at traktaten ikke skal berøre medlemsstatenes «regler om eiendomsretten». Det innebærer blant annet at krav om konsesjon for å utvinne naturressursene, så lenge disse er underlagt statens eiendomsrett, faller utenfor traktatens restriksjonsbegrep;^{(41) Arnesen (2014) s. 105 og tilsynelatende Alvik og Bjørnebye (2020) s. 87.} konsesjonsordningene er per definisjon lovlige.^{(42) Et annet forbehold gjelder for konsesjonsordninger som skal sikre oppgavefordelingen mellom offentlige myndigheter, og hvor det bare er offentlige myndigheter eller foretak eid av det offentlige som kan få tillatelse, jf. Arnesen (2014) s. 106.} I slike tilfeller er det ikke behov for noen tilsvarende vurdering av konsesjonskravenes begrunnelse, nødvendighet og forholdsmessighet. Det gjelder for eksempel for petroleumslovens konsesjonssystem, ettersom petroleumsressursene er underlagt statlig eiendomsrett. Krav om tillatelse for å drive med akvakulturproduksjon ville derimot vært omfattet av restriksjonsbegrepet. Sjøarealene er ikke underlagt statlig eiendomsrett på samme måte, og tillatelsesordningen ville derfor bare vært lovlig dersom den er mulig å rettferdiggjøre etter vurderingene ovenfor.

Felles for alle konsesjonsordninger er at myndighetene må respektere EØS-rettslige krav til utformingen og praktiseringen av dem dersom ordningene griper inn i avtalens grunnfriheter.^{(43) Arnesen (2014) s. 107 med henvisning til sak E-2/06, og Fredriksen og Mathisen (2022) s. 154.} Det gjelder også for konsesjonsordninger som i utgangspunktet går klar av restriksjonsbegrepet. Konsesjonsordningen må blant annet tilfredsstille EU- og EØS-rettens rettssikkerhetsprinsipp – «the principle of legal certainty» –, som stiller krav til regelverkets presisjon, forutsigbarhet og rettslig prøvingsadgang.^{(44) Heistad (2006) s. 69–71 og Fredriksen og Mathisen (2022) s. 154–155.} Nasjonale myndigheter må dessuten respektere grunnleggende EØS-rettslige prinsipper om likebehandling, ikke diskriminering, gjennomsiktighet og proporsjonalitet i tildelingsprosessene,^{(45) Forutsetningsvis sak C-324/98 avsnitt 60–62.} med alt det innebærer av krav til saksbehandlingen og utøvelsen av forvaltningsskjønnet.^{(46) Eksempelvis sak C-169/07 avsnitt 64, sak C-203/08 avsnitt 50, Graver (2004) s. 224 og Arnesen (2014) s. 107.} Formålet med kravene er å motvirke partisk og vilkårlig myndighetsutøvelse,^{(47) Sak C-157/99 avsnitt 90, sak C-205/99 avsnitt 38, sak C-389/05 avsnitt 94, sak C-169/07 avsnitt 64, sak C-203/08 avsnitt 50 og sak C-22/18 avsnitt 65. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 10 nr. 1.} slik at grunnfrihetene ikke mister deres effektive virkning.^{(48) Eksempelvis sak C-205/99 avsnitt 37.}

Tildelingsprosessene må derfor være objektive, sikre søkerne upartisk behandling,^{(49) Sak C-324/98 avsnitt 62 og sak C-157/99 avsnitt 90. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 13 nr. 1.} og ivareta deres behov for forutberegnelighet. For at det skal være mulig, må formalitetene være tilgjengelige på forhånd,^{(50) Sak C-324/98 avsnitt 62. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 13. nr. 1.} og fremgå av generelle og bindende rettsregler.^{(51) Sak C-24/00 avsnitt 37 og Sandtrøen (2018) s. 38.} Regelverket må ikke være for komplisert,^{(52) Sak C-19/92 avsnitt 39 og 42 og Sandtrøen (2018) s. 38–39.} og de enkelte formalitetene må fremgå på en enkel og tilstrekkelig klar måte.^{(53) Sak C-19/92 avsnitt 39 og 42 og Sandtrøen (2018) s. 38–39. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 13 nr. 2.} Det er også en grense for hvor omfattende og unødvendig komplekse tildelingsprosessene kan være, før tillatelsene fremstår som utilgjengelige allerede av den grunn.^{(54) Sak C-19/92 avsnitt 39 og 42 og Sandtrøen (2018) s. 38–39. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 13 nr. 2.} Det kan for eksempel være tilfellet dersom tillatelsene forutsetter en lang rekke vedtak fra forskjellige forvaltningsmyndigheter,^{(55) Sak C-255/09 og Sandtrøen (2018) s. 39.} og prosessen som følge av dette tar unødvendig lang tid.^{(56) Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 13 nr. 2.} Eventuelle administrative gebyrer må heller ikke virke avskrekkende; de må stå i et rimelig forhold til forvaltningens utgifter i forbindelse med tildelingene.^{(57) Sak C-19/92 avsnitt 39 og Sandtrøen (2018) s. 41. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 13 nr. 2.}

Disse kravene til tildelingsprosessene begrenser myndighetenes reguleringsfrihet og rommet for utøvelsen av forvaltningens diskresjonære skjønn. Illustrerende er føringene det legger for myndighetenes adgang til å gjøre tillatelsene betinget av at søkerne oppfyller bestemte vilkår – terskelkriterier –, og for utformingen og praktiseringen av disse. Det samme gjelder for eventuelle kriterier myndighetene anvender for å skille mellom flere kvalifiserte søkere – fordelings/utvelgelseskriterier –, i tilfeller hvor det ikke er tillatelser nok til alle. EØS-rettens krav til de to typene kriterier er langt på vei de samme, men likevel forskjellig på noen punkter. Skillet mellom terskel- og fordelingskriterier kommer til uttrykk i blant annet tjenestedirektivet art. 10 og 12,^{(58) Arnesen (1996) kapittel 10–11 og Arnesen (2014) s. 110. Se også konsesjonsdirektivet art. 5 nr. 1.} og EU-domstolens praksis gir grunnlag for å gi todelingen generell anvendelse.^{(59) Arnesen (2014) s. 110.}

Terskelkriteriene må nasjonale myndigheter begrunne i ett eller flere av de tvingende allmenne hensynene som konsesjonsordningen bygger på,^{(60) Arnesen (2014) s. 110. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 10 nr. 2 bokstav b.} og de må ha tilstrekkelig saklig tilknytning til den konsesjonsbetingede virksomheten.^{(61) Arnesen mfl. (2022) s. 234 med henvisning til sak C-62/19 avsnitt 90–92.} Tjenestedirektivet lister i art. 14 opp kriterier det er forbudt at myndighetene opererer med, og i art. 15 kriterier som bare er tillatt dersom de er nødvendige for å ivareta tvingende allmenne hensyn. Direktivet kan her gi veiledning om hva slags kriterier myndighetene kan operere med etter reglene om fri bevegelighet og generelle EØS-rettslige prinsipper.^{(62) Arnesen (2014) s. 112 og Arnesen mfl. (2022) s. 229–230. Det samme gjelder konsesjonsdirektivet art. 5 og 6.} I tillegg må terskelkriteriene være nødvendige og forholdsmessige.^{(63) Sak C-452/01 avsnitt 46, Graver (2004) s. 225 og Arnesen mfl. (2022) s. 234–235. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 10 andre ledd bokstav b og c.}

Fordelingskriteriene kan myndighetene begrunne også i andre tvingende allmenne hensyn enn de som ligger til grunn for kravet om konsesjon, slik det blant annet følger av tjenestedirektivet art. 12 nr. 3.^{(64) Se også konsesjonsdirektivet art. 5 nr. 1 bokstav d.} Direktivet kan likevel ikke forstås antitetisk; det stenger i prinsippet ikke for å operere med fordelingskriterier som mangler begrunnelse i slike hensyn.^{(65) Arnesen (2014) s. 110 og Arnesen mfl. (2022) s. 237.} Det samme gjelder for reglene om fri bevegelighet. Det sentrale for fordelingskriteriene er at de må være saklige, egnet til å skille mellom søkerne, og at myndighetene ellers utformer og anvender kriteriene i tråd med de grunnleggende EØS-rettslige prinsippene.^{(66) Arnesen (2014) s. 110. Se tilsvarende konsesjonsdirektivet art. 5 nr. 1 bokstav d og tjenestedirektivet art. 12 nr. 3, jf. Arnesen mfl. (2022) s. 237.} Europaparlamentets og Rådets direktiv 1994/22/EF om betingelser for tildeling og bruk av tillatelser for leting etter og utvinning av hydrokarboner (konsesjonsdirektivet) og annen sekundærlovgivning om fordeling av knappe ressurser, kan også her gi veiledning om hva slags kriterier som er tillatt etter reglene om fri bevegelighet og generelle EØS-rettslige prinsipper.^{(67) Arnesen mfl. (2022) s. 237.}

Felles for både terskel- og fordelingskriteriene er at utformingen og praktiseringen av dem må skje innenfor det handlingsrommet EØS-retten gir nasjonale myndigheter. For å sikre hensynet til forutberegnelighet og gjennomsiktighet, må forvaltningen gjøre kriteriene tilgjengelig på forhånd.^{(68) Arnesen (2014) s. 111 og Arnesen mfl. (2022) s. 234–235.} Kravene må av samme grunn være tilstrekkelig presise, klare, entydige og gjennomsiktige, slik at de som ønsker å delta i tildelingsprosessene er i stand til å forstå hva myndighetene legger vekt på i sine vurderinger.^{(69) Sak C-205/99 avsnitt 38, sak C-463/00 avsnitt 80, sak C-389/05 avsnitt 94, sak C-169/07 avsnitt 64, sak C-203/08 avsnitt 50–51 og sak C-22/18 avsnitt 65. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 10 andre ledd bokstav d til g. Disse kriteriene fremgår ikke av tjenesteloven fordi kravene allerede anses å følge av forvaltningslovgivningen – passiv transformasjon av direktivets regler, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008–2009) s. 79. Se også Arnesen (2014) s. 107 og 110 og Arnesen mfl. (2022) s. 234–235.} Kravet om likebehandling og ikke-diskriminering krever i tillegg at kriteriene, verken i sin utforming eller i forvaltningens anvendelse av dem, diskriminerer på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringssted.^{(70) Sak C-389/05 avsnitt 94, sak C-169/07 avsnitt 64, sak C-203/08 avsnitt 50, sak C-22/18 avsnitt 65 og Arnesen (2014) s. 110. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 10 nr. 2 bokstav a og e.} De må være objektive og saklige,^{(71) Sak C-203/08 avsnitt 50. Se tilsvarende konsesjonsdirektivet art. 5 nr. 1 bokstav d.} og forvaltningen må praktisere dem på en åpen og upartisk måte.^{(72) Arnesen mfl. (2022) s. 234 og 236. Se tilsvarende tjenestedirektivet art. 10 nr. 2 og art. 12 nr. 1.} Dessuten må kriteriene og forvaltningens anvendelse av dem kunne overprøves av domstolene.^{(73) Sak C-205/99 avsnitt 38, sak C-203/08 avsnitt 50 og Arnesen (2014) s. 110.}

Det er vanskelig å komme utenom at reguleringsfriheten, inkludert utøvelsen av forvaltningsskjønnet, er underlagt betydelige prosessuelle og materielle EØS-rettslige kompetanseskranker.^{(74) Arnesen (2014) s. 112.} Så lenge nasjonale myndigheter holder seg innenfor det handlingsrommet EØS-retten tillater, står forvaltningen likevel relativt fritt til å bestemme hvordan den legger opp tildelingene. Det er opp til nasjonale myndigheter om konsesjonene tildeles etter initiativ fra de som ønsker tillatelse, eller om tildelingene skjer etter myndighetsinitierte tildelingsprosesser.^{(75) Graver (2004) s. 243.} Det er også opp til nasjonale myndigheter om de ønsker å basere tildelingene på rent objektive kriterier, eller på kriterier med innslag av skjønnsmessige vurderinger.^{(76) Graver (2004) s. 243.} Regelverket stenger for eksempel ikke for at den endelige utvelgelsen mellom flere kvalifiserte søkere skjer etter auksjon, hvor det er den med størst betalingsvilje som får tillatelse.^{(77) Graver (2004) s. 230 og 243, Arnesen (2014) s. 110–111 og Arnesen mfl. (2022) s. 237. Se tilsvarende konsesjonsdirektivet art. 5 nr. 1 bokstav d.}