7 Avslutning
I avhandlingen har jeg gjort rede for hvilke krav som gjelder for utformingen og anvendelsen av konsesjonsordningen (kapittel 2). Et særlig spørsmål i den sammenheng var om EØS-rettslige regler legger begrensninger på havbruksforvaltningens styringsmuligheter under akvakulturloven. Jeg konkluderte med at akvakulturvirksomheten antakelig er en tjeneste underlagt tjenestedirektivets tjeneste- og etableringsregler, men bare i den utstrekning akvakulturproduksjonen også faller inn under EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde. Etter min vurdering av rettskildematerialet faller det kystnære oppdrettet i hovedsak innenfor avtalens geografiske virkeområde, men ikke under avtalens saklige virkeområde. Enden på resonnementet er derfor at verken reglene i tjenestedirektivet eller EØS-avtalens hoveddel får direkte anvendelse på akvakulturlovens tillatelsessystem.
Disse konklusjonene er likevel ikke hevet over enhver diskusjon. Både av den grunn, og fordi en fremstilling av kravene EØS-retten ellers stiller til utformingen og anvendelsen av nasjonale konsesjonsordninger har en verdi i seg selv, valgte jeg å gi en fremstilling av de EØS-rettslige kravene. Gjennomgangen av konsesjonsordningen for akvakultur viser at myndighetene også langt på vei ivaretar de EØS-rettslige kravene som ellers gjelder for utformingen og anvendelsen av konsesjonsordninger av denne typen. Denne delen av fremstillingen gir også grunnlag for å konstatere at verken forvaltningsloven, ulovfestede forvaltningsrettslige regler eller EØS-rettslige regler er til hinder for at tildelingen av tillatelsene til oppdrett av matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret skjer på auksjon.
Fremstillingen i kapittel 3 av tillatelsessystemet for rød matfisk i sjø viser et komplekst og fragmentert regelverk. Gjennomgangen av auksjonsreglene i kapittel 4 viser også behovet for å bruke ressurser på etterkontroll av lov- og forskriftsarbeidet. Det kan riktignok være utfordrende å prioritere arbeidet med regelforenkling på et område hvor spesielt forskriftsreglene er gjenstand for nokså hyppige endringer. Arbeidet med regelforenkling kan heller ikke være det eneste formålet, verken i det opprinnelige regelarbeidet eller i etterkontrollen av lov- og forskriftsverket, men det er viktig at det blir vektlagt som ett av flere sentrale hensyn.(1) Backer (2013) s. 82. Regelgivning er heller ingen enkel oppgave, det krever juridisk kompetanse, forståelse for virkeligheten reglene regulerer og språklig innsikt.(2) Backer (2002) s. 226 og Backer (2013) s. 79.
Etter gjennomgangen av auksjonsregelverket, vurderte jeg i kapittel 5 om det er nødvendig at havbruksforvaltningen fastsetter auksjonsreglene i forskrifts form, begrenset til en vurdering av de detaljerte auksjonsreglene. Jeg konkluderte etter gjennomgangen av de detaljerte auksjonsreglene med at flere av reglene, både alene og samlet, legger såpass sterke føringer på tildelingen av tillatelsene at flere av saksbehandlingsreglene er av forskrifts karakter. Jeg har derfor også i avhandlingen gitt forslag til endringer i reguleringsteknikken, som i korte trekk går ut på å løfte flesteparten av de detaljerte auksjonsreglene opp i forskrift sammen med de andre forskriftsreglene for auksjonen. Jeg har også pekt på at det er behov for å gjennomgå det samlede forskriftsverket for tildelingene, og at det er en stor rettspedagogisk fordel om reglene for tildelingene samles i én, eller i hvert fall færre forskrifter.
Konklusjonen i avhandlingens kapittel 5 viser viktigheten av å gjennomføre kontroll av eget regelarbeid. Den viser i tillegg at det kan være behov for å gjennomgå auksjonsregelverk også på andre områder. Dette er i tillegg noe Olje- og energidepartementet bør være oppmerksomme på ved vedtakelsen av auksjonsreglene for tildelinger av arealer til produksjon av vindkraft til havs. Det er, som fremhevet i avhandlingen, viktig at forvaltningen følger forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrifter. Reglene er viktige for å sikre innholdsmessig riktige avgjørelser, viktige av demokratihensyn, og i det hele tatt viktige for å sikre befolkningens tillitt til forvaltningen i dens regelarbeid og utøvende virksomhet.
I avhandlingens kapittel 6 var spørsmålet om tildelingsmetoden fører til at havbruksforvaltningen taper styringsmuligheter på stadiet for tildelingen av tillatelsene, og i hvilken utstrekning auksjon som tildelingsmetode er egnet til å fremme akvakulturlovens formål. Først gjorde jeg rede for hva som er bakgrunnen for å regulere denne typen næringsvirksomhet gjennom krav om konsesjon, og for bruken av akvakulturloven som et middel for å realisere havbrukspolitiske mål. Deretter ga jeg en fremstilling av sentrale hensyn bak bruken av auksjon som allokeringsmetode under akvakulturloven. Det første bygger gjerne på et utgangspunkt om at naturressursene tilhører staten eller fellesskapet, og at det av den grunn er ønskelig med statlig styring og kontroll i forvaltningen av ressursene. Det andre bygger på at auksjon er en ressursbesparende og enkel måte å tildele tillatelsene på, i tilfeller hvor det er flere kvalifiserte søkere om et begrenset antall tillatelser. Tildelingsmetoden skal dessuten være godt egnet til å identifisere de mest effektive aktørene blant disse.
Det er ikke mulig å vurdere spørsmålet i kapittel 6 i et vakuum. Hvorvidt auksjon som tildelingsmetode fører til tap av styringsmuligheter, og om auksjon er egnet til å fremme akvakulturlovens formål, avhenger også av blant annet hvordan tillatelsessystemet ellers er utformet. Basert på gjennomgangen av tillatelsessystemets og auksjonsregelverkets oppbygning, konkluderte jeg med at auksjon fører til at staten taper styringsmuligheter på stadiet for tildelingen av tillatelsene. Konsesjonssystemet er ikke lenger det samme fleksible styringsinstrumentet lovgiver la opp til ved vedtakelsen av akvakulturloven.
Jeg konkluderte samtidig med at tildelingssystemet med auksjon likevel langt på vei er i stand til å fremme akvakulturlovens formål, men at det har skjedd en utarming av enkelte av hensynene i lovens formålsbestemmelse. Når tildelingssystemet med auksjon i stor grad er i stand til å fremme de havbrukspolitiske målene, henger det sammen med at havbruksforvaltningen har lang erfaring med reguleringen av næringen, og en godt utbygget konsesjonsordning med blant annet detaljerte krav til driftsfasen. Styringen og kontrollen skjer i dag i stedet langt på vei gjennom omfattende krav til, og kontroll med, akvakulturdriften.
Dette gir samtidig grunnlag for noen generelle betraktninger. Når auksjon fører til tap av styringsmuligheter gjennom en lukking av forvaltningsskjønnet, er det ikke åpenbart at tildelingsmetoden er egnet for å tildele tillatelser på ethvert næringsområde. Det gjelder spesielt i tilfeller hvor regelverket for reguleringen av næringen er umodent, og det samtidig er viktige miljøhensyn og andre interesser å ta hensyn til ved tildelingen av tillatelsene. Myndighetene kan i slike tilfeller ha behov for større kontroll og styring med hvem som får tillatelsene enn det som er mulig å ivareta gjennom tildeling av tillatelsene på auksjon.
Det kan for eksempel stilles spørsmål ved om tiden er moden for å bruke auksjon for å tildele tillatelser til akvakultur til havs og arealer til produksjon av vindkraft til havs. Heller ikke dette er det mulig å vurdere i et vakuum. Det må vurderes i lys av hvilke hensyn lovene skal ivareta og om konsesjonsordningene ellers er utformet på en måte som reduserer behovet for inngående styring og kontroll med hvem som skal få mulighet til å få tillatelse på tidspunktet for tildelingene. Hvis auksjon etter en slik vurdering ikke bør benyttes, er det langt på vei mulig å ivareta hensynet til statskassen gjennom skatter og avgifter alene.(3) Personlig kommunikasjon i e-post med Eirik Wold Sund ved Nordisk institutt for sjørett 31. mai 2023.