6.5 Tildelingssystemet er i stor utstrekning egnet til å fremme akvakulturlovens formål
Akvakulturloven er ikke lenger det samme fleksible styringsverktøyet som lovgiver la opp til ved vedtakelsen av akvakulturloven i 2005.(1) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3 bokstav b og c og 2.4. Gjennomgangen ovenfor viser at auksjon som tildelingsmetode er et bidrag i retning av mindre skjønn i tildelingen av selskapstillatelsene. Mye av fleksibiliteten som tradisjonelt ligger i konsesjonsordninger som styringsverktøy, har på den måten blitt redusert.(2) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3 bokstav c og 2.4.1. Tidligere skepsis til bruk av auksjon som tildelingsmetode var følgelig ikke fullstendig ubegrunnet.(3) Se eksempelvis Dæhlin (1985) s. 5–6. Mindre skjønn i tildelingene bygger likevel på et overveid valg fra havbruksforvaltningens side, og har slik sett vært en ønsket utvikling.(4) Falch (2020) s. 20.
Selv om dette er en ønsket utvikling, kan det være at lukkingen av skjønnet og tapet av styringsmuligheter gjør at konsesjonssystemet ikke lenger er like egnet til å fremme akvakulturlovens formål. Når havbruksforvaltningen i siste rekke lar det være opp til aktørenes betalingsvilje å avgjøre hvem som får tillatelsene, er det mulig at blant annet hensynet til effektivitet i forvaltningen og hensynet til statskassen går på bekostning av sentrale hensyn i lovens formålsbestemmelse. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved om tildelingene med auksjon er egnet til å fremme akvakulturlovens formål.
Når det gjelder formålet om at akvakulturloven skal fremme næringens lønnsomhet og konkurransekraft, bidrar auksjon indirekte ved at tillatelsene skal ende opp hos de mest effektive aktørene. Det forutsetter riktignok at budgivningen skjer i reell konkurranse, og at forvaltningen ellers er i stand til å gjennomføre vellykkede auksjoner. Prekvalifiseringsreglene Nærings- og fiskeridepartementet har oppstilt, med krav til blant annet finansiell kapasitet og bankgaranti, er viktige i den sammenheng. Det samme er auksjonsreglene om minstepris, regler om at alle bud er bindende, og reglene om auksjonsdeltakernes betalingsforpliktelser.(5) Eide, Parchomovsky og Stavang (2021) s. 509–511. Nærings- og fiskeridepartementet har etter alt å dømme klart å legge opp et auksjonsregelverk som hindrer slike katastrofale auksjonsresultater som litteraturen gir eksempler på fra andre land.(6) Se også Eide, Parchomovsky og Stavang (2021) s. 514. Det er for eksempel en rekke eksempler på at mangelfulle auksjonsreguleringer har ført til at fellesskapets ressurser har blitt solgt til urimelig lave priser.(7) Se eksempelvis Eide, Parchomovsky og Stavang (2021) s. 509–511.
Lovens formål om å bidra til verdiskapningen på kysten blir til en viss grad også fremmet gjennom at tillatelsene ender opp hos de som er i stand til å forvalte dem mest effektivt. En lønnsom og konkurransekraftig næring bidrar indirekte til verdiskapningen på kysten, i hvert fall i den utstrekning oppdrettsselskapene har en viss lokal forankring. Tidligere stod distriktshensyn sentralt i arbeidet med verdiskapningen, men slike hensyn har ikke lenger den samme sentrale posisjonen.
Auksjon kan til og med gjøre det vanskeligere for mindre aktører å få tilgang til næringen. Vederlaget auksjonsdeltakerne må betale for produksjonskapasiteten er ofte stort, og det kan gjøre det vanskelig for mindre oppdrettere å konkurrere med de store selskapene. Auksjonsreglene åpner riktignok for at det er mulig å vinne små mengder produksjonskapasitet, men den må i så fall fusjoneres med allerede eksisterende tillatelser. Det er derfor først og fremst mindre selskaper som allerede er en del av næringen, som drar nytte av dette. Auksjon kan følgelig føre til en ytterligere konsolidering av bransjen – produksjonskapasiteten ender opp hos et mindre antall store selskaper.(8) Sund og Vegheim (2022) § 7 note 7.
Det er i prinsippet også mulig å gjøre andre tilpasninger i auksjonsformatet for å motvirke dette, slik som å ta høyde for distriktshensyn i fastsettelsen av startprisen i de forskjellige produksjonsområdene.(9) Se i denne retning også Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 61. På samme måte tar Sund og Vegheim (2022) § 1 note 6 til orde for at det er mulig å fremme distriktshensyn gjennom rent kvantitative tildelingskriterier, blant annet ved å nyansere vederlaget. Det er likevel ingen tvil om at distriktshensyn står mindre sentralt enn tidligere, og at tildelingssystemet med auksjon gjør det vanskeligere å fremme slike hensyn. Utarmingen av distriktshensyn har riktignok også en side til EØS-avtalens regler om de fire friheter,(10) Se til illustrasjon Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 20. og at Stortinget i senere tid har vært mer opptatt av næringens miljøutfordringer.(11) Sund og Vegheim (2022) § 1 note 6. Samtidig er det grunn til å peke på at hensynet et stykke på vei blir fremmet gjennom havbruksfondet, hvor auksjonsinntektene kommer oppdrettskommunene og -fylkeskommunene til gode.(12) Om havbruksfondet se ellers Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 3.2.2 bokstav c.
Det som antakelig er mer betenkelig er at myndighetene har gitt avkall på mange styringsmuligheter i en næring med store miljøutfordringer. Det er langt mindre betenkelig å bruke auksjon for å tildele for eksempel frekvensrettigheter til radio og fjernsyn. For eksempel er adgangen til å stille individuelle vilkår til tillatelsene ofte helt sentral for å motvirke eventuelle skadevirkninger konsesjonsvedtakene har på miljøet. Jo mer kompleks en næring er, desto større er gjerne også myndighetenes behov for fleksible styringsmuligheter.
Etter etableringen av produksjonsområdeforskriftens trafikklyssystem, er det riktignok hele veien miljøhensyn som styrer næringens vekstmuligheter. Trafikklyssystemets funksjon som en garantist for at forvaltningen tar tilstrekkelig hensyn til miljøets tålegrenser, forutsetter riktignok at forvaltningen fastsetter egnede standardiserte miljøindikatorer – per dags dato er lakselus den eneste miljøindikatoren, jf. produksjonsområdeforskriften § 8 andre ledd første punktum.(13) Det er et ønske om å etablere flere egnede miljøindikatorer, se eksempelvis Arbeiderpartiet og Senterpartiet (2021) s. 24. Standardiseringen av miljøhensynet i tildelingen av selskapstillatelsene innebærer samtidig en risiko for at andre relevante miljøhensyn ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad, og det gjelder selv om miljøhensyn står helt sentralt også i tildelingen av lokalitetstillatelser. Det er ellers grunn til å fremheve at forvaltningen også ivaretar miljøhensyn gjennom krav til driftsfasen i akvakulturdriftsforskriften.
Oppsummeringsvis har tildelingssystemet slik det praktiseres i dag, i hvert fall i en viss utstrekning, ført til en utarming av enkelte av hensynene i lovens formålsbestemmelse.(14) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.5. Lukkingen og standardiseringen av forvaltningsskjønnet i tildelingene, med alt det innebærer av tap av styringsmuligheter, er heller ikke uproblematisk med tanke på næringens miljøutfordringer. Styringen og kontrollen med næringen har gått fra styring gjennom kontroll med hvem som får tillatelsene, til styring og kontroll gjennom krav til, og kontroll med, driften.
Samtidig gir akvakulturlovens konsesjonssystem et godt eksempel på at auksjon som tildelingsmetode ikke er til hinder for at forvaltningen kan ivareta et bredt spekter av sentrale hensyn og politiske mål, men konsesjonsordningen består til gjengjeld av et omfattende og komplekst regelverk. Når tildelingssystemet i stor utstrekning er i stand til å fremme hensynene i lovens formålsbestemmelse, henger det sammen med at konsesjonsregelverket er godt utbygget, og at havbruksforvaltningen har lang erfaring med regulering av oppdrettsnæringen.