MarIus

6.4.1 En generell utvikling i retning av mindre skjønn i tildelingene

Til tross for at Stortinget ved vedtakelsen av akvakulturloven ga havbruksforvaltningen et fleksibelt styringsverktøy, har styringsfriheten med tiden blitt betydelig innskrenket. Dels skyldes det politisk styring fra Stortinget,^{(1) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 2.3.} dels skyldes det havbruksforvaltningens utforming av et tildelingssystem som begrenser forvaltningens egen styringsfrihet.^{(2) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3 bokstav c og 2.4.1.} Tildelingen av selskapstillatelsene på auksjon er et ytterligere bidrag i retning av det siste.

Innskrenkningen av styringsfriheten på grunn av politiske føringer har skjedd gjennom en rekke anmodninger fra Stortinget til havbruksforvaltningen.^{(3) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.5 og 2.3.} Behovet for dette har blant annet oppstått som følge av manglende statlig involvering i næringen fra et tidlig tidspunkt. Havbruksressursene er ikke underlagt statlig eiendomsrett på samme måte som for eksempel petroleumsressursene, og forutsetningene for statlig styring har vært dårligere. Næringen består, og har også tidligere bestått, av langt flere aktører enn det som er tilfellet for petroleumsnæringen, og det gjør det mindre praktisk med styring på stortingsnivå.^{(4) Personlig kommunikasjon i e-post med Eirik Wold Sund ved Nordisk institutt for sjørett 30. mai 2023.} Til forskjell fra petroleumsvirksomheten, har staten heller ikke gått inn i næringen med statseide selskaper eller tatt del i produksjonsavtaler.^{(5) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.5.} Stortingets anmodninger til havbruksforvaltningen har i noen grad avhjulpet det behovet som etter hvert har oppstått for større statlig involvering.^{(6) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.5.}

Begrensningene på styringsmulighetene ellers, er en følge av flere forhold. Det er blant annet en konsekvens av at forvaltningen i stor grad har gått fra styring gjennom enkeltvedtak til styring gjennom forskrift – myndighetsstyringen er løftet opp et forvaltningsvedtaksnivå.^{(7) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3 bokstav b og c.} Når forvaltningen antakelig ikke har hjemmel til å foreta enkeltstående tildelinger,^{(8) Se avhandlingens kapittel 3.2.} men bare til å tildele tillatelser gjennom tildelingsforskrifter, gjør det tildelingssystemet mindre fleksibelt.^{(9) Falch (2020) s. 124.} Styringen gjennom tildelingsforskrifter innebærer også at forvaltningen langt på vei standardiserer skjønnsutøvelsen og binder den opp på et tidligere tidspunkt.^{(10) I den retning også Falch (2020) s. 124 og Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3 bokstav c.} Forvaltningen har riktignok, eller hadde i hvert fall tidligere, relativt stor frihet under akvakulturloven § 7 og formålsbestemmelsen til å organisere tildelingsrundene slik den selv ønsket, og til å bestemme hva den ville prioritere i tildelingene.^{(11) Se også Falch (2020) s. 67, 69 og 121.}

Den friheten har havbruksforvaltningen selv begrenset gjennom vedtakelsen av trafikklyssystemet i produksjonsområdeforskriften. For eksempel er både tildelingsintervallene og skrankene for å tildele tillatelser, nå langt på vei fastsatt i produksjonsområdeforskriften. På den måten innebærer trafikklyssystemet en selvpålagt lukking og standardisering av forvaltningsskjønnet.^{(12) Falch (2020) s. 125.} Nå er det mulig å argumentere for at forvaltningen uten videre kan oppheve trafikklyssystemet dersom den ønsker det, men argumentasjonsbyrden er stor. Ordningen bygger blant annet på Stortingets instrukser til havbruksforvaltningen,^{(13) Nicholls (2018) s. 39 og Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 2.4.2.} og selv om det kan være uenighet om hvorvidt slike anmodninger er rettslig bindende, er forvaltningen i alle tilfeller bundet til å følge vedtakene rent politisk.^{(14) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 2.4.3.} Slik sett er ikke denne lukkingen av forvaltningsskjønnet fullt ut selvpåført.^{(15) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 2.4.2.} Rettslig sett er det heller neppe riktig at forvaltningen står helt fritt til å avskaffe ordningen.^{(16) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 2.4.2 og motsetningsvis Falch (2020) s. 125.}

Selv om tildelingsrundene langt på vei er standardisert under trafikklyssystemet, har forvaltningen fortsatt et visst skjønn i utformingen av de enkelte tildelingsforskriftene. Det gjelder både i utformingen av terskel- og fordelingskriteriene, og det skjønnsrommet kan forvaltningen bruke til å fremme havbrukspolitiske mål. Størst fleksibilitet i den sammenheng gir gjerne bruken av kvalitative fordelingskriterier. Når havbruksforvaltningen i stedet lar det være opp til næringen selv og dens betalingsvillighet å avgjøre fordelingen av produksjonskapasiteten og hvem som får tildelt selskapstillatelser, mister forvaltningen styringsmuligheter.

Forvaltningen kan et stykke på vei ivareta dette styringsbehovet gjennom tildelingsrundens terskelkriterier, for eksempel gjennom auksjonens prekvalifiseringsregler. I forarbeidene til akvakulturloven mente Nærings- og fiskeridepartementet at det ville være tilstrekkelig.^{(17) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 47.} Prekvalifiseringskriteriene i auksjonsforskriften er først og fremst satt av hensyn til gjennomføringen av auksjonen, ikke for å fremme havbrukspolitiske mål. Og selv om forvaltningen har frihet til å utforme også andre prekvalifiseringskriterier, begrenser auksjonstildelingene myndighetenes mulighet til å fremme havbrukspolitiske mål i valget mellom konsesjonssøkerne. Auksjon er slik sett en del av utviklingen i retning av mindre skjønn i tildelingene.^{(18) Falch (2020) s. 20, Mestad og Sund (2021) s. 14 og Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3 bokstav c.}

6.4.2 Adgangen til å stille tyngende vilkår til selskapstillatelsene

Tradisjonelt sett ligger det gode muligheter for effektiv statlig styring i adgangen til å stille vilkår til begunstigende vedtak.^{(19) Eckhoff (1983) s. 70.} Vilkårsadgangen gir blant annet forvaltningen mulighet til å gjøre individuelle tilpasninger i den enkelte tillatelse, for eksempel for å begrense skadevirkningene vedtaket har på miljøet.^{(20) Tvedt (2022) s. 191.} Det er også et nyttig virkemiddel for å fremme andre havbrukspolitiske og samfunnsmessige mål.^{(21) Se mer generelt i Tvedt (2022) s. 191.} Nærings- og fiskeridepartementet mente ved utarbeidelsen av akvakulturloven, at adgangen til å stille vilkår til tillatelsene ikke ville bli påvirket av at forvaltningen krever vederlag for tillatelsene.^{(22) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 61.} Det er grunn til å vurdere dette nærmere.^{(23) Se også Falch (2020) s. 20–21.}

Verken akvakulturloven, produksjonsområdeforskriften eller auksjonsforskriften fastsetter en uttrykkelig hjemmel for forvaltningen til å knytte tyngende vilkår til tillatelsene. Dette er likevel ikke noe inngrep i borgernes rettssfære, slik at adgangen til å stille vilkår til tillatelsene ikke krever hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113.^{(24) Hopsnes og Solberg (2005) s. 108.} Vilkårsadgangen følger i stedet implisitt av forvaltningens skjønnsfrihet i akvakulturloven § 7 og den ulovfestede vilkårslæren jf. Rt. 2003 s. 764 avsnitt 61. Grensene for adgangen til å stille vilkår må også trekkes etter ulovfestede regler, med krav til vilkårenes saklighet og forholdsmessighet, jf. avgjørelsen i Rt. 2008 s. 1110 avsnitt 22.^{(25) Se også avgjørelsene i Rt. 2003 s. 764 avsnitt 61 og 83 og Rt. 1979 s. 994 side 1000.}

Spørsmålet er i den sammenheng hvilken betydning det får for forholdsmessighetsvurderingen at forvaltningen allerede har tatt betalt for tillatelsene. Hvorvidt et vilkår er forholdsmessig, avhenger av en helhetsvurdering, jf. forutsetningsvis avgjørelsen i Rt. 2003 s. 764 avsnitt 82–83.^{(26) Tvedt (2022) s. 196.} Kjernen i vurderingen er en sammenlikning av fordelene og ulempene vedtaket gir borgerne, og nytten det har for forvaltningen å stille de aktuelle vilkårene i tillatelsen.^{(27) Tvedt (2022) s. 196.} Også andre relevante hensyn kan inngå i vurderingen. Vilkårene om saklighet og forholdsmessighet må dessuten forstås i sammenheng; Jo mindre saklig sammenheng det er mellom vilkåret og tillatelsen, desto høyere blir terskelen for at vilkårene er forholdsmessige.^{(28) Tvedt (2022) s. 197–198.}

Selskapstillatelsene er et begrenset gode av stor verdi, og gir næringsaktørene mulighet til å ta del i svært lønnsom næringsvirksomhet. Det forhold at næringsaktørene har betalt for produksjonskapasiteten, ofte til en høy pris, er samtidig en betydelig byrde for dem. Allerede av den grunn er det antakelig begrensede muligheter for å stille ytterligere vilkår til selskapstillatelsene etter auksjonen.^{(29) Se også Falch (2020) s. 21.} I tillegg tilsier hensynet til næringsaktørenes forutberegnelighet og berettigede forventinger, som må tillegges vekt i denne sammenheng, at vilkårsadgangen er begrenset. Auksjonsdeltakerne verdsetter produksjonskapasiteten basert på betingelsene som fremgår av rammelovgivningen og eventuelle vilkår i utlysningen av tildelingsrunden.^{(30) Se også Falch (2020) s. 21.} Dersom forvaltningen kommer med ytterligere vilkår til selskapstillatelsene etter at budgiverne allerede har betalt for produksjonskapasiteten, innebærer det store skår i deres behov for forutberegnelighet i tildelingsprosessene.

Selv i tilfeller hvor vilkårsadgangen har uttrykkelig hjemmel i lov eller forskrift, må vilkårene ligge innenfor det den ulovfestede vilkårslæren tillater. En helt generell eller formålsorientert vilkårshjemmel avhjelper derfor bare i liten grad utfordringene ovenfor. En annen sak er at rommet for å avskjære vilkårene som uforholdsmessige er mindre dersom lovgiver har oppstilt en tiltaksorientert vilkårsadgang, som uttrykkelig fastsetter hvilke vilkår forvaltningen kan stille i tillatelsene. Dersom lovgiver har fastsatt bestemte tiltak forvaltningen kan gi vilkår om, må det som utgangspunkt legges til grunn at lovgiver også har vurdert forholdsmessigheten av disse.^{(31) Graver (2019) s. 282.} Utelukket er det likevel ikke at slike vilkår etter en konkret vurdering kan bli satt til side som uforholdsmessige med hjemmel i de ulovfestede grensene for vilkårsadgangen.

På generelt grunnlag er det derfor grunn til å konstatere at rommet for å stille vilkår til selskapstillatelsene etter auksjonen er begrenset;^{(32) Falch (2020) s. 21.} det skal lite til før vilkårene er uforholdsmessige. Jeg er derfor enig med Falch når han skriver at forvaltningen som utgangspunkt må fremsette vilkårene i for eksempel tildelingsforskriftene før gjennomføringen av auksjonen.^{(33) Falch (2020) s. 21.} På den måten kan også budgiverne ta høyde for de konkrete vilkårene i budgivningen. Utfordringene for forvaltningen er at det kan være vanskelig å forutse hvilke vilkår det er behov for å oppstille allerede før tildelingene. Auksjon får følgelig betydning for adgangen til å stille vilkår til de begunstigende vedtakene.

Dersom EØS-rettslige regler skulle vise seg å få anvendelse på konsesjonsordningen – hvilket jeg mener ikke er tilfellet – vil det som er igjen av adgangen til å stille vilkår til tillatelsene også være underlagt EØS-rettslige begrensninger. EØS-avtalens regler om de fire friheter tillater bare at nasjonale forvaltningsmyndigheter stiller vilkår til individuelle tillatelser så lenge disse er saklige, nødvendige for å ivareta ett eller flere tvingende allmenne hensyn og forholdsmessige for å oppnå hensynene.^{(34) Arnesen (2014) s. 111–112 og Graver (2019) s. 284.} Dette innebærer at en del vilkår for å fremme distriktshensyn er forbudt å operere med.^{(35) Arnesen (2014) s. 111.} Under forutsetning av at konsesjonsordningen faller under EØS-avtalens virkeområde, er det derfor neppe mulighet til å gjeninnføre enhver form for vilkår av den typen regjeringen tar til orde for i Hurdalsplattformen.^{(36) Arbeiderpartiet og Senterpartiet (2021) s. 24–25.} Tjenestedirektivet art. 14 og 15 kan her gi veiledning for hva slags vilkår forvaltningen kan operere med også under reglene om de fire friheter.

Når EØS-retten i tillegg krever at konsesjonssøkerne skal være kjent med vilkårene på forhånd, både under reglene om de fire friheter og prinsippet om legal certainty, er rommet for å stille vilkår til begunstigende vedtak nokså begrenset innenfor avtalens virkeområde. EØS-retten innebærer slik sett en betydelig begrensning i forvaltningens frihet til å styre gjennom individuelt fastsatte vilkår.^{(37) Se også Arnesen (2014) s. 111–112.}

En annen sak er at forvaltningen fortsatt kan stille vilkår til lokalitetstillatelsene. Adgangen til å stille vilkår til disse tillatelsene er i utgangspunktet upåvirket av at selskapstillatelsene selges på auksjon.^{(38) Falch (2020) s. 21.} Det er nok likevel grenser for hvor langt synspunktet rekker. Dessuten er vilkårsadgangen også her begrenset av ulovfestede krav til saklighet og forholdsmessighet, og ellers underlagt de samme EØS-rettslige begrensningene i vilkårsadgangen som selskapstillatelsene dersom EØS-rettslige regler får anvendelse på konsesjonsordningen. Ellers har forvaltningen i prinsippet mulighet til å legge til vilkår i tiden etter at tillatelsene er gitt, riktignok under forutsetning av at vilkårene for omgjøring er oppfylt i akvakulturloven § 9, forvaltningsloven § 35 eller ulovfestede omgjøringsregler.^{(39) Falch (2020) s. 21.}

6.4.3 Friheten til å avslå søknad om lokalitetstillatelse

Et annet spørsmål er hvilken betydning det får for den etterfølgende søknaden om lokalitetstillatelse at næringsaktørene har betalt betydelige summer for selskapstillatelsene.^{(40) Se også Berntzen (2019) s. 26–27, Falch (2020) s. 24, og Marcussen (2021) s. 54–55.} Det tradisjonelle forvaltningsrettslige og konsesjonsrettslige utgangspunktet er at tidligere tildelte tillatelser ikke gir rettskrav på senere tillatelser, heller ikke i trinnvise eller oppdelte tillatelsessystemer.^{(41) Berntzen (2019) s. 26–27, Falch (2020) s. 24, Marcussen (2021) s. 54–55 og Eckhoff og Smith (2022) s. 459.} Illustrerende er tillatelsessystemet under petroleumsloven. Retten til drift oppstår først når det foreligger både en utvinningstillatelse og en godkjent plan for utbygging og drift. Selv om forvaltningen har tildelt utvinningstillatelsen, gir ikke det et rettskrav på å få godkjent senere plan for utbygging og drift.^{(42) HR-2020-2472-P avsnitt 220 og Eckhoff og Smith (2022) s. 459.} Det gjelder selv om næringsaktørene legger ned betydelige investeringer i tillitt til utvinningstillatelsene. Situasjonen er neppe noen annen for forholdet mellom selskapstillatelsen og lokalitetstillatelsen,^{(43) Berntzen (2019) s. 26–27, Falch (2020) s. 24, Marcussen (2021) s. 54–55 og Nærings- og fiskeridepartementet (2022) punkt 4.4.} selv om næringsaktørene ofte betaler store summer for selskapstillatelsene.^{(44) Berntzen (2019) s. 26–27.}

Dersom tildelingen av selskapstillatelse skulle gitt næringsaktørene rettskrav på lokalitetstillatelse, ville det innebære at Nærings- og fiskeridepartementet binder opp forvaltningsskjønnet for andre forvaltningsmyndigheter.^{(45) Marcussen (2021) s. 55.} Vurderingen av søknader om lokalitetsklarering ligger hos fylkeskommunen, og forutsetter vedtak fra flere forskjellige forvaltningsmyndigheter med ansvar for egne lovverk. Verken akvakulturlovens ordlyd, forarbeidene eller rettskildematerialet ellers gir holdepunkter for et rettskrav på lokalitetstillatelser, snarere tvert imot.^{(46) Marcussen (2021) s. 55.}

Når selskapstillatelsene ikke gir rettskrav på senere lokalitetstillatelser, ligger det som utgangspunkt til fylkeskommunens «kan-skjønn» å avgjøre om den skal tildele lokalitetstillatelser. Riktignok under forutsetning av at vilkårene for å gi lokalitetsklarering etter akvakulturloven § 6 er oppfylt. Fylkeskommunen kan likevel ikke se helt bort fra at søkerne har betalt betydelige summer for selskapstillatelsene,^{(47) Se generelt også i Eckhoff og Smith (2022) s. 459–461.} det må få betydning for utøvelsen av «kan-skjønnet» i akvakulturloven § 6.^{(48) Falch (2020) s. 24 og Marcussen (2021) s. 55.} Det etablerer en viss beskyttelsesverdig forventning hos næringsaktørene, og som antakelig begrenser fylkeskommunens skjønnsfrihet under akvakulturloven § 6 i vurderingen av om den skal gi lokalitetstillatelser.^{(49) Se i samme retning i relasjon til petroleumskonsesjonssystemet i Graver (2019) s. 241, med henvisning til Selvig (1988) s. 338–359.} Det forhold at selskapstillatelsene er kjøpt på auksjon må derfor med nødvendighet dels inngå som en del av vurderingene etter akvakulturlovens egne regler,^{(50) Marcussen (2021) s. 55.} dels som en del av vurderingen etter de ulovfestede grensene for skjønnsutøvelsen.^{(51) Berntzen (2019) s. 27 og Falch (2020) s. 24.}