6.3 Auksjon som et effektivt alternativ til administrative tildelingsprosesser
Utnyttelse av naturressursene er ofte lønnsom næringsvirksomhet. Det kan av den grunn være mange søkere om et begrenset antall tillatelser, og det er for eksempel tilfellet ved tildelingen av laksetillatelsene. Når antallet kvalifiserte søkere er større enn antallet tilgjengelige tillatelser, kan myndighetene få en utfordring med å avgjøre hvem som skal få konsesjon.(1) Sunnevåg (1998) s. 8 og Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 45 og 47. Forvaltningen er derfor avhengig av å bruke en tildelingsmodell med kriterier som er egnede til å skille mellom søkerne. Samtidig bør tildelingsmodellen bidra til å fremme de næringspolitiske målene og samfunnshensynene som konsesjonsordningen skal realisere.
Innføringen av auksjon for å tildele tillatelser til lakseoppdrett bygger på to hovedbegrunnelser. For det første var det et behov for å effektivisere prosessen med å tildele tillatelsene.(2) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 10 og 33–34. Det var derfor et ønske om å gå bort fra de tid- og kostnadskrevende administrative tildelingsprosessene, hvor utvelgelsen av hvem som skulle få tillatelse var basert på kvalitative kriterier. Auksjoner kan riktignok også være administrativt krevende å utarbeide og arrangere, men langt på vei er det en engangsutgift dersom forvaltningen kan bruke auksjonsformatet på nytt ved senere tildelinger.(3) Sunnevåg (2000) s. 5. For det andre mente departementet at auksjon som tildelingsmetode er bedre egnet til å identifisere de mest effektive aktørene.(4) Forutsetningsvis Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 33, Nærings- og fiskeridepartementet (2018) s. 15 og Nærings- og fiskeridepartementet (2022) punkt 3.1.
Innføringen av auksjon som tildelingsmetode under akvakulturloven kan derfor ses på som en reaksjon på administrative tildelingsprosessers svakheter. De samme hensynene var sentrale for Olje- og energidepartementet i avgjørelsen om å bruke auksjon som hovedmodell også for å tildele arealer til produksjon av vindkraft til havs.(5) Se eksempelvis Meld. St. 36 (2020–2021) s. 99–100 og Prop. 143 L (2021–2022) s. 18.
De administrative tildelingsprosessene Nærings- og fiskeridepartementet brukte tidligere, kalles også for «tradisjonelle søkerkonkurranser» og «skjønnhetskonkurranser».(6) Sunnevåg (2000) s. 5 og St.meld. nr. 32 (2001–2002) s. 51–52. Slike tildelingsprosesser er vanligvis lagt opp slik at myndighetene først fastsetter kvalitative kriterier som søkerne må oppfylle for å få tildelt konsesjon. Deretter leverer søkerne inn sine søknader, med forslag til hvordan de planlegger å oppfylle kriteriene. Til slutt vurderer forvaltningen søknadene, med mål om å finne den eller de søkerne som best oppfyller kriteriene.(7) Sunnevåg (2000) s. 5 og St.meld. nr. 32 (2001–2002) s. 51–52.
I tradisjonelle søkerkonkurranser har myndighetene stor frihet til å avgjøre hvordan de ønsker å vektlegge de forskjellige utvelgelseskriteriene i tildelingen,(8) St.meld. nr. 32 (2001–2002) s. 51–52. og står derfor nokså fritt til å bestemme hvem som får konsesjon. Det gir myndighetene betydelig styring over hvem som får tillatelser, og gir gode muligheter til å trekke inn politiske mål og samfunnshensyn i tildelingene.(9) Sunnevåg (1998) s. 8. Riktignok må dette skje innenfor det de forvaltningsrettslige og EØS-rettslige reglene tillater, men det diskresjonære skjønnet er den klart største fordelen med administrative tildelingsprosesser.
Fleksibiliteten i de tradisjonelle søkerkonkurransene er samtidig tildelingsmetodens største utfordring.(10) Sunnevåg (1998) s. 8 og Sunnevåg (2000) s. 5. Modellen er administrativt krevende, og forutsetter et stort forvaltningsapparat med inngående kompetanse. For å avgjøre hvem som er «best», «nest best» og så videre, er forvaltningen nødt til å finsikte de kvalifiserte søkerne, og det er et ressurskrevende arbeid.(11) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 33 og Meld. St. 16 (2014–2015) s. 65. Det kan etter omstendighetene være at arbeidsbyrden og de økonomiske utgiftene forvaltningen bruker på arbeidet, er for store sammenliknet med betydningen det har for å realisere de næringspolitiske målene.(12) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 33.
For selv om forvaltningen i tradisjonelle søkerkonkurranser har mulighet til å fastsette kriteriene for tildelingen, og til selv å velge hvordan den nærmere avveiningen skal skje, er det ikke gitt at tillatelsene ender opp hos aktørene som er i stand til å forvalte dem mest effektivt.(13) Se også Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 33. Utvelgelsen forutsetter i tilfellet både at kriteriene er egnede til å skille mellom søkerne, og at byråkratene er i stand til å identifisere de mest effektive blant disse.(14) Sunnevåg (2000) s. 5. Mange av søkerne kan fremstå som svært like,(15) St.meld. nr. 32 (2001–2002) s. 51–52. og det kan være krevende å finne målbare og objektive kriterier for å skille mellom dem.(16) Sunnevåg (2000) s. 5. Det gjelder selv om forvaltningen har erfaring med søkernes løsninger fra tidligere.(17) Sunnevåg (2000) s. 6. Slike utfordringer fremhevet Olje- og energidepartementet også i arbeidet med å vurdere tradisjonelle søkerkonkurranser som modell for å tildele arealer til produksjon av vindkraft til havs.(18) Prop. 143 L (2021–2022) s. 18.
Tradisjonelle søkerkonkurranser har dessuten en del utfordringer med manglende transparens i tildelingsprosessene.(19) Sunnevåg (2000) s. 5 og St.meld. nr. 32 (2001–2002) s. 51–52. Prosessen gir søkerne liten forutberegnelighet i forkant av tildelingene, ved at det kan fremstå som usikkert hva forvaltningen kommer til å legge avgjørende vekt på i vurderingen av hvem som får tillatelse. Dessuten er sjansen stor for at søkerne ikke forstår hvorfor de har tapt konkurransen, og det gjelder selv med begrunnelse fra myndighetene. Begrunnelsen kan i lys av manglende åpenhet rundt tildelingen virke lite overbevisende. Disse forholdene kan bidra til at det som allerede er en tid- og kostnadskrevende tildelingsprosess, drar ut i etterfølgende søksmål fra søkere som mener å være urettmessig forbigått i konkurransen.(20) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 34. I tillegg gjør manglende transparens tildelingsprosessen mer utsatt for korrupsjon og korrupsjonsanklager enn en del andre tildelingsmetoder.(21) Sunnevåg (2000) s. 5.
Havbruksforvaltningen kan ved auksjon bruke mindre tid og ressurser på å prioritere mellom søkerne basert på kvalitative kriterier som kanskje har liten betydning for hvem som er i stand til å skape størst verdier av tillatelsene.(22) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 10 og 33. Forvaltningen fastsetter i stedet gjerne minimumskriterier som søkerne må oppfylle for å få tillatelse, slik at målet i første omgang bare er å finne de som er gode nok – målet er ikke å finne fram til den eller de best kvalifiserte søkerne.(23) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 10, 23 og 33. Deretter får det være opp til de som er kvalifisert å avgjøre hvem som får tillatelse. Det avgjørende er for eksempel hvem som er villig til å betale mest. Ifølge økonomisk teori er det antatt at de som er villig til å betale mest for tillatelsene, også er de som er i stand til å utnytte dem mest effektivt.(24) St.meld. nr. 32 (2001–2002) s. 52, Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 47, Meld. St. 16 (2014–2015) s. 65, Nærings- og fiskeridepartementet (2018) s. 15, Nærings- og fiskeridepartementet (2022) punkt 3.1 og Sund og Vegheim (2022) § 7 note 7. Auksjonene gir informasjon om søkernes relative kostnadseffektivitet.(25) Sunnevåg (1998) s. 9.
Auksjon er i tillegg mer transparent enn tradisjonelle søkerkonkurranser. Både i auksjonsprosessen og i de tradisjonelle søkerkonkurransene offentliggjør myndighetene normalt utvelgelseskriteriene på forhånd, men det er likevel forskjeller i hvilken utstrekning prosessene ivaretar søkernes behov for forutberegnelighet og likebehandling. I auksjonskonkurransen vet deltakerne hva som skal til for å vinne – det er for eksempel om å betale mest –, og hvorfor de eventuelt har tapt.(26) Eide, Parchomovsky og Stavang (2021) s. 506. Tilsvarende transparens eksisterer ikke i de tradisjonelle søkerkonkurransene. De transparente og rent objektive tildelingskriteriene som auksjon bygger på, reduserer dessuten sannsynligheten for konflikter og søksmål i tiden etter tildelingene.(27) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 34 og Falch (2020) s. 20.
Auksjon gir havbruksforvaltningen i tillegg en modell for å ta betalt for tillatelsene. Et av de overordnede målene med de enkelte auksjonene for å tildele tillatelser til lakseoppdrett, var å skaffe størst mulig inntekter til statskassen.(28) Nærings- og fiskeridepartementet (2022) punkt 3.1. En fordel med auksjon er at det gir et godt estimat på markedsverdien i et marked hvor prissvingningene er store; det er næringsaktørene som avgjør markedsverdien.(29) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 34. Behovet for en slik metode for å fastsette vederlaget, viste seg ved en tidligere tildeling av laksetillatelser til fastpris. Prisene myndighetene fastsatte i forkant av tildelingsrunden viste seg å være så høye at næringen ikke var villig til å kjøpe produksjonskapasiteten til de oppgitte prisene.(30) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 23 og 34.
Selv om auksjon på mange måter er et godt alternativ til tradisjonelle søkerkonkurranser, er det knyttet innvendinger til tildelingsmetoden. I et styringsperspektiv er kanskje den viktigste innvendingen at auksjon kan begrense statens styringsmuligheter sammenliknet med tradisjonelle søkerkonkurranser.(31) Dæhlin (1985) s. 5–6. Forvaltningens rom for skjønn reduseres når forvaltningen bruker auksjon i stedet for tradisjonelle søkerkonkurranser. Auksjon kan på den måten føre til en lukking av forvaltningsskjønnet, og til at hensynet til statskassen blir fremmet på bekostning av andre viktige næringspolitiske mål og hensyn. Og selv om det i økonomisk teori er antatt at de som er villig til å betale mest for tillatelsene også er de som er i stand til å forvalte dem mest effektivt, er det vel ikke sikkert at det er riktig i praksis.