6.2 Akvakulturloven som et middel for å realisere havbrukspolitiske mål
Hensikten med akvakulturloven er å etablere et konsesjonssystem som skal fremme havbrukspolitiske mål.(1) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.1 og 1.1.2. Det følger bare forutsetningsvis av loven, men det er ingen tvil om at konsesjonsordningen er havbruksforvaltningens viktigste styringsinstrument.(2) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.1 og 1.1.2, og § 1 note 6. Akvakulturloven er et redskap som skal fremme næringens lønnsomhet og konkurransekraft, ivareta hensynet til miljøet, og legge til rette for best mulig bruk av kystsonen, jf. akvakulturloven § 1.(3) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 10 og 31. Loven er også begrunnet i fordelings- og knapphetshensyn.(4) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 31.
Når loven skal bidra til å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft, skal den gjøre det gjennom blant annet å legge til rette for at næringen selv skal kunne skape verdier og kapital til videre utvikling.(5) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 53. Loven skal i tillegg etablere rammebetingelser som gjør næringen, som er vår største eksportnæring etter petroleumsnæringen,(6) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.5. konkurransekraftig i et internasjonalt marked.(7) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 53.
Når utviklingen av næringens lønnsomhet og konkurransekraft må skje innenfor det miljøet tillater, innebærer det dels et motsetningsforhold, dels et gjensidig avhengighetsforhold. Med miljøet sikter loven til både klima og naturmangfold, inkludert hensynet til folke- og fiskehelsen.(8) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 53. Ønsket om størst mulig vekst kan være vanskelig å realisere når næringen må ta hensyn til miljøets tålegrenser. Samtidig er det nærmest en forutsetning for lønnsom drift og for oppdrettsfiskens gode merkevare at den er produsert med så lite miljøavtrykk som mulig, og at fiskevelferden i oppdrettet er god.(9) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 53–54. Slike forhold er av stor betydning for næringens konkurransekraft.
Hensynet til verdiskapning på kysten må forstås noe romsligere enn ordlyden tilsier.(10) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 54 og Sund og Vegheim (2022) § 1 note 6. Akvakulturproduksjon foregår i dag ikke bare langs kysten. Landbasert oppdrett har blitt vanligere, og akvakulturloven åpner i tillegg for oppdrett til havs. Hensynet kan langt på vei ivaretas ved at driften er lønnsom og konkurransekraftig. Det bidrar til både verdiskapning og sysselsetting i oppdrettskommunene.(11) Sund og Vegheim (2022) § 1 note 6. Tidligere ble formålet i stor grad søkt ivaretatt gjennom å sikre en eierstruktur i oppdrettsnæringen som bestod av mindre og ofte lokale selskaper.(12) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 10. Distriktshensyn har med tiden fått en mindre sentral plass i konsesjonssystemet, og det henger antakelig sammen med at adgangen til å prioritere slike hensyn generelt ble snevrere etter norsk tiltredelse til EØS-avtalen i 1994.(13) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 20 og 61 og Sund og Vegheim (2022) § 1 note 6. Oppmerksomheten har i stedet blitt flyttet til hvordan driften foregår,(14) Sund og Vegheim (2022) § 1 note 6. og hvor lønnsomhetsmaksimering innenfor miljøets tålegrense har blitt viktigere.
Tidligere var havbruksforvaltningen pålagt å legge særlig vekt på hensynene i formålsbestemmelsen når den tildelte konsesjoner, jf. lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v §§ 1 og 6 tredje ledd.(15) Se også Falch (2020) s. 122. Den lovpålagte plikten ble ikke videreført med akvakulturloven, og endringen innebærer en overføring av styringsfrihet fra lovgiver til havbruksforvaltningen.(16) Falch (2020) s. 123 og Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.2.3. Forvaltningen står derfor i prinsippet nokså fritt til å bestemme, innenfor rammene av den romslige formålsbestemmelsen, hvilke hensyn den ønsker å prioritere.(17) Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 3.3.2.
Når akvakulturloven i tillegg langt på vei er utformet som en ren fullmaktslov, har lovgiver utstyrt havbruksforvaltningen med det som i hvert fall i utgangspunktet er et fleksibelt styringsverktøy for å fremme de havbrukspolitiske hensynene. Det gjenstår å se om konsesjonssystemet fortsatt er det samme fleksible styringsinstrumentet som det var ved akvakulturlovens vedtakelse. I tillegg til at styringsfriheten er begrenset av de forvaltningsrettslige kravene til utformingen og anvendelsen av konsesjonsordningen, avhenger styringsfriheten også av hvordan havbruksforvaltningen innenfor disse rammene har utformet konsesjonsordningens detaljreguleringer.