6.1 Konsesjonsordninger som fleksible styringsverktøy
Krav om konsesjon for å utnytte naturressursene bygger vanligvis på et utgangspunkt om at disse tilhører staten eller fellesskapet, og at forvaltningen av ressursene derfor bør være en statlig oppgave. Utnyttelsen av felleskapets ressurser bør komme hele samfunnet til gode,(1) Alvik og Bjørnebye (2020) s. 88. og naturressursutvinningens konsekvenser på miljøet og andre interesser gjør at det ofte er ønskelig med viss statlig kontroll med næringsvirksomheten.(2) Mestad (1986) s. 7, Arnesen (2014) s. 104 og Alvik og Bjørnebye (2020) s. 87–88. Kravet om konsesjon for å drive med akvakulturproduksjon bygger nettopp på et utgangspunkt om at kystarealene tilhører fellesskapet,(3) Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 13. og at det er nødvendig med statlig forvaltning av denne fellesskapsressursen.
Med et slikt utgangspunkt påligger det staten et stort ansvar.(4) Dæhlin (1985) s. 1 i samme retning i relasjon til petroleumsressursene. Konsesjonsordninger er i den sammenheng fleksible nærings- og ressursregulatoriske styringsverktøy, og det er den bærende begrunnelsen bak mange av dagens konsesjonsordninger.(5) Arnesen (2014) s. 103. Styrings- og kontrollmulighetene er likevel ikke mål i seg selv, men virkemidler for å realisere viktige samfunnshensyn og politiske mål.(6) Gjelsvik og Dale (2010) s. 33, Alvik og Bjørnebye (2020) s. 86 og Sund og Vegheim (2022) kapittel 1 note 1 punkt 1.1.1 og 1.1.2. Det varierer med det enkelte samfunnsområde hvilke hensyn konsesjonsordningene skal realisere, og hensynene kommer ofte bare forutsetningsvis til uttrykk i lovverket. I akvakulturloven er hensynene som konsesjonsordningen bygger på, reflektert i formålsbestemmelsen i akvakulturloven § 1.
Når konsesjonsordninger er smidige styringsverktøy for å realisere slike mål og hensyn, henger det sammen med at mange av konsesjonslovene, inkludert akvakulturloven, langt på vei er rene fullmaktslover. Dels har lovgiver gitt forvaltningen stor frihet til å bestemme om den skal fatte vedtak, dels til å bestemme vedtakenes innhold.(7) Eckhoff (1978) s. 248 og 250. I tillegg gir lovgiver ofte forvaltningen vide fullmakter til å utforme underliggende forskriftsverk med detaljreguleringer. Det gir forvaltningen stor frihet til å utforme konsesjonsordningene slik den mener er mest hensiktsmessig. Lovgiver overlater for eksempel ofte til forvaltningen å bestemme prosedyrene for å gi tillatelser, slik som kriteriene søkerne må oppfylle for å få konsesjon og utformingen av eventuelle fordelingskriterier for å skille mellom flere kvalifiserte søkere. Det er også vanlig at forvaltningen har adgang til å knytte tyngende vilkår til begunstigende vedtak, og det gir forvaltningen stor styringsfleksibilitet i enkeltsaker.(8) Eckhoff (1983) s. 70 og Eckhoff og Smith (2022) s. 79.
Ved siden av disse formelle styringsredskapene, gir regulering gjennom konsesjonsordninger visse muligheter for styring uten å gå veien om formelle vedtak.(9) Eckhoff (1983) s. 70 og Arnesen (2014) s. 102–103. Næringsaktørene kan i en del tilfeller ha en egeninteresse i å rette seg etter signaler fra myndighetene før forvaltningen eventuelt fatter vedtak. Det gjelder for eksempel dersom søkerne er avhengige av samtykke fra myndighetene i flere omganger.(10) Arnesen (2014) s. 102. Myndighetene kan på samme måte i en viss utstrekning påvirke adferden til aktører som ønsker å søke om konsesjon, men som enda ikke er en del av prosessen.(11) Arnesen (2014) s. 103.
Selv om konsesjonsordninger, med formelle og uformelle virkemidler, er fleksible styringsverktøy for myndighetene, er det også utfordringer knyttet til reguleringsteknikken.(12) Se også Eckhoff og Smith (2022) s. 79. Konsesjonsordningene forutsetter et stort forvaltningsapparat for å styre alt fra prosessen med konsesjonstildelinger til etterfølgende kontroll med næringene.(13) Eckhoff (1983) s. 70 og Arnesen (2014) s. 103. Tildelingsprosessene er ofte tid- og kostnadskrevende, og kan virke unødvendig byråkratiserende.(14) Eckhoff (1983) s. 70 og Arnesen (2014) s. 103. Utfordringene gjør seg særlig gjeldende i tilfeller hvor konsesjonstildelingene skjer i trinnvise eller oppdelte prosesser, og hvor forskjellige forvaltningsmyndigheter er involvert.(15) Eckhoff (1983) s. 70 og Arnesen (2014) s. 103.