5.4 Vurderingen av om de detaljerte auksjonsreglene er forskriftsbestemmelser
Det avgjørende for om auksjonsreglene er forskriftsbestemmelser, er følgelig om reglene faller inn under definisjonen av «forskrift» i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a. Auksjonsreglene er «spillereglene» for tildelingen av et begrenset antall offentligrettslige tillatelser, og reglene bygger derfor på «en avgjørelse» som «treffes under utøving av offentlig myndighet», og som gjelder privates «rettigheter eller plikter». Reglene retter seg gjennomgående også mot private. Det er følgelig bare vilkåret om at reglene må være «bestemmende» for rettigheter eller plikter som krever nærmere drøftelse, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Formålet med reglene er antakelig at de, i hvert fall i en viss utstrekning, skal være «bestemmende» for privates rettigheter og plikter. Regelsettet har fått betegnelsen «detaljerte auksjonsregler», og auksjonsdeltakerne er nødt til å akseptere reglene for deltakelse på auksjonen, jf. auksjonsforskriften § 18 andre ledd. Det er likevel ikke opplagt bare ut ifra dette at reglene har til formål å være «bestemmende» for privates rettigheter og plikter i forvaltningslovens forstand, men det er et moment i den retning. Det er i dette tilfellet antakelig ikke grunnlag for å konkludere på bakgrunn av et formålskriterium alene. Nå er bestemmelsene heller ikke av den typen som etter sin art er av forskrifts karakter, slik som flere av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.
Det er derfor nødvendig å foreta en helhetlig vurdering av om reglene er av forskrifts karakter. Regelsettet kan selvfølgelig inneholde bestemmelser som er forskrift og andre generelle regler, og den enkelte regel kan inneholde både elementer av forskrift og elementer av annen karakter. Det er derfor nødvendig med en vurdering av hver enkelt regel i regelsettet. Samtidig kan det være at bestemmelser som isolert sett faller utenfor det som er forskrift, samlet sett påvirker privates rettigheter og plikter på en slik måte at de likevel må anses som bestemmende for deres rettigheter og plikter, og motsatt.(1) Se Lovavdelingen (2006).
Auksjonsreglene art. 1:
«Art.1. Formål
Disse detaljerte auksjonsreglene er et supplement til forskrift 22.07 2022 om tildeling av ny kapasitet til tillatelser til akvakultur med matfisk av laks, ørret og regnbueørret i 2022 gjennom auksjon (auksjonsforskriften 2022).»
Auksjonsreglene art. 1 bestemmer at auksjonsreglene supplerer auksjonsforskriften. Den er bare av rent informativ karakter, og har ingenting å si for rettsstillingen til de som ønsker å delta på auksjonen eller for auksjonens deltakere. Bestemmelsen er ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 2:
«Art.2. Organisering av auksjonen
Auksjonen gjennomføres av et auksjonsteam utnevnt av Nærings- og fiskeridepartementet (auksjonarius).
Auksjonen vil avholdes på en sikker nettbasert budgivningsplattform, som budgiverne vil få tilgang til fra sine egne lokaler og ved bruk av egen datamaskin og programvare. Auksjonssystemet vil bli tilgjengelig gjennom en standard nettleser, gitt at budgiver er registrert og har mottatt påloggingsinformasjon, samt satt opp to-faktor autentisering.
Auksjonarius distribuerer relevant påloggingsinformasjon og brukermanual for budgivningsplattformen til kvalifiserte budgivere. Forut for auksjonen, vil kvalifiserte budgivere bli gitt mulighet til å delta i en testauksjon for å sikre at budgiverne har korrekt påloggingsinformasjon og egnet programvare for å delta i auksjonen.»
Auksjonsreglene art. 2 handler om rent praktiske sider ved auksjonen og organiseringen av denne. Alle tre leddene i bestemmelsen handler om praktiske og mindre viktige opplysninger for de som ønsker å delta på auksjonen. Verken informasjon om hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av auksjonen, hvilke datasystemer som brukes eller informasjon om distribuering av påloggingsinformasjonen er «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 3:
«Art.3. Auksjonens oppstartstidspunkt
Auksjonens oppstartstidspunkt fastsettes på et senere tidspunkt.»
Auksjonsreglene art. 3 om at auksjonens oppstartstidspunkt fastsettes på et senere tidspunkt, er ikke stort informativ, men likevel av rent informativ karakter. Bestemmelsen er følgelig ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 4:
«Art.4. Budrundenes varighet
Det forventes at den første budrunden vil vare i omtrent en time, og at påfølgende runder vil vare mellom 10 og 30 minutter. Auksjonarius kan velge å redusere eller forlenge rundenes varighet etter behov. En runde skal uansett ikke være kortere enn fem minutter.
Rundestart er klokken 09:00 og avslutning er klokken 16:00 på hverdager. Det blir auksjonspause/lunsj rundt kl.12:00. Auksjonarius annonserer varighet og rundepris for den neste budrunden senest fem minutter før budrunden starter.
Auksjonarius lager i forkant av hver auksjonsdag en tidstabell over når hver budrunde forventes å starte. Denne kan endres dersom auksjonarius anser det for å være hensiktsmessig.
Under ekstraordinære omstendigheter kan auksjonarius:
endre tidspunkt for en budrunde dersom den ikke har startet,
utsette sluttidspunkt for en pågående budrunde, eller
kansellere en eller flere budrunder.
Auksjonarius avgjør om det foreligger slike ekstraordinære omstendigheter.»
Auksjonsreglene art. 4 gir regler om budrundenes oppstart, varighet og avslutning, og regler om endringer i de forannevnte som følge av ekstraordinære omstendigheter. Flere elementer i bestemmelsen er grensetilfeller mellom hva som er «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter. I kapittel 5.3 ble det for eksempel pekt på at tidspunktene for gjennomføring av eksamen i høyere utdanning ikke nødvendigvis er forskrift. Begrunnelsen var blant annet praktiske hensyn og at behovet for å anvende forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrift normalt ikke er stort i slike tilfeller.
Synspunktet har likevel begrenset rekkevidde. Det må i alle tilfeller nyanseres ut ifra hva slags offentlig myndighetsutøvelse det er snakk om. Myndighetsutøvelsen gjelder i dette tilfellet tildelingen av verdifulle og begrensede goder, og hvor tildelingene skjer med faste tildelingsintervaller. Næringsaktørene legger ned ressurser i forberedelsene for å søke om deltakelse på auksjonene, og da må de samtidig få det fulle bildet av reglene for tildelingen. Regler om auksjonsdagenes og -rundenes varighet er av betydning for om budgiverne i det hele tatt får til å delta på auksjonen, og for når de må ha ansatte klare i forbindelse med auksjonen. Det har i den sammenheng liten betydning at reglene i første rekke angår de som består prekvalifiseringen og deltar på auksjonen, reglene er også av betydning for de som i det hele tatt har interesse av å søke om deltakelse. Det gir heller ingen store praktiske problemer for forvaltningen å fastsette disse reglene i forskrift.
Bestemmelsens første til tredje ledd bestemmer klokkeslettene for auksjonsdagene og tidsintervallene for når budgiverne må gi sine bud i klokkeauksjonen. Basert på argumentasjonen ovenfor bør forvaltningslovens saksbehandlingsregler få anvendelse på regler som dette. Det gjelder også fjerde ledd om at auksjonarius lager tidstabeller med forventet oppstart av budrundene, og som auksjonarius kan endre ved behov. Det har i den sammenheng også betydning at reglene inngår som en del av et omfattende sett med «spilleregler for auksjonen». De enkeltelementene som ellers er grensetilfeller, kan derfor være forskrift når de vurderes samlet. Auksjonsreglene art. 4 første og andre ledd er derfor «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 4 fjerde og femte ledd følger allerede av auksjonsforskriften § 15 om uforutsette hendelser mv. Bestemmelsen utgjør ikke noe nytt rettslig grunnlag for dette, det fremgår allerede av auksjonsforskriften med samme presisjonsnivå.(2) Se tilsvarende Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og avhandlingens kapittel 5.2. Dermed er denne delen av bestemmelsen ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 5:
«Art.5. Rundepriser
Rundeprisen i hvert produksjonsområde i den første runden vil være minsteprisen pr tonn og fastsettes av Nærings- og fiskeridepartementet.
For påfølgende runder vil rundeprisen for produksjonsområder hvor det var overskuddsetterspørsel i forrige runde, som definert i Art.11, økes, mens rundeprisen i andre produksjonsområder vil forbli slik de var.
Auksjonarius bestemmer prisøkningen i de produksjonsområdene som krever en økning i rundeprisen. Prisøkningen vil som hovedregel være 5 pst. av startprisen i produksjonsområdet.»
Bestemmelsens første ledd gir regler om fastsettelsen av en minstepris for produksjonskapasiteten. En minstepris angir hvor mye auksjonsdeltakerne minimum er nødt til å betale, og den kan påvirke hvor mye den enkelte budgiver til slutt er nødt til å betale for produksjonskapasiteten. Den kan også påvirke muligheten til i det hele tatt å ta del i konkurransen. Når første ledd likevel ikke er «bestemmende» for deltakernes rettigheter eller plikter, er det fordi den ikke etablerer noe nytt rettslig grunnlag for dette, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a. Regler om fastsettelsen av minstepris følger allerede med samme presisjonsnivå av auksjonsforskriften § 5 andre ledd andre punktum.(3) Se tilsvarende Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og avhandlingens kapittel 5.2.
Bestemmelsen i andre ledd er todelt. Både regelen om når rundeprisen øker og når rundeprisen forblir den samme, påvirker hvor mye budgiverne til slutt er nødt til å betale for produksjonskapasiteten og for muligheten til å nå opp i konkurransen. Regelen om at rundeprisen øker ved overskuddsetterspørsel følger derimot allerede av auksjonsforskriften § 5 andre ledd fjerde punktum, og er derfor ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a. Regelen om at rundeprisen forblir uendret i produksjonsområder uten overskuddsetterspørsel følger derimot ikke med samme presisjonsnivå av auksjonsforskriften, og er slik sett «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.(4) Se tilsvarende Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og avhandlingens kapittel 5.2. Etter dette er første alternativ i andre ledd ikke av forskrifts karakter, mens andre alternativ hører hjemme i forskrift.
Regelen i tredje ledd er et grensetilfelle. Den kan kanskje ses som en presisering av regelen som allerede ligger i auksjonsforskriften § 5 andre ledd om at rundeprisen blir satt opp. Samtidig er regelen om at prisen skal økes med fem prosent fra startprisen såpass konkret, at den langt på vei står på egne ben. Den påvirker nokså konkret hvor mye budgiverne til slutt blir nødt til å betale, og det er ingen store praktiske problemer med å vedta denne bestemmelsen i forskrift. Bestemmelsen er «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 6:
«Art.6. Klokkebud
Hver budgiver kan gi ett klokkebud i hver runde.
Et klokkebud må inneholde antall tonn produksjonskapasitet som budgiveren ønsker å by på (budgivers etterspørsel) i hvert produksjonsområde til gjeldende rundepriser.
Budgivers etterspørsel i hvert produksjonsområde kan ikke være lavere enn null og ikke større enn totalt tilgjengelig produksjonskapasitet i et produksjonsområde.
Budgivers brukergrensesnitt på den nettbaserte budgivningsplattformen vil inneholde all nødvendig informasjon, samt inneholde nettbaserte skjemaer for validering og innsending av klokkebud.
Dersom auksjonen avsluttes etter gjeldende runde, vil budgiver bli tildelt all produksjonskapasiteten som det ble gitt bud på i den siste klokkebudrunden, til rundeprisene som gjaldt i denne siste budrunden»
Auksjonsreglene art. 6 gir nærmere regler for klokkebud, som ikke allerede fullt ut følger av auksjonsforskriften. Bestemmelsens første til tredje ledd stiller opp begrensninger i budgivningsadgangen og krav til klokkebudenes innhold. Feilaktig avviste bud kan også gi grunnlag for erstatning. Bestemmelsen har betydning for om budgiverne vinner produksjonskapasitet på budene, og er derfor «bestemmende» for deres rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Fjerde ledd om budgivningsplattformens funksjoner og informasjon om budgivers bud, angår praktiske og mindre viktige opplysninger for de som ønsker å delta på auksjonen. Den er ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Bestemmelsens femte ledd er bare en gjengivelse av det som allerede følger av auksjonsforskriften § 16 andre ledd, og gir derfor ikke noe nytt rettslig grunnlag for budgivernes rett på produksjonskapasiteten eller for deres betalingsforpliktelser. Regelen i femte ledd er av den grunn ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.(5) Se tilsvarende Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og avhandlingens kapittel 5.2.
Auksjonsreglene art. 7:
«Art.7. Budgivers totale etterspørsel (i en budrunde)
En budgivers totale etterspørsel av produksjonskapasitet i en gitt budrunde, er summen av budgivers klokkebud på tvers av alle produksjonsområder. En budgivers totale klokkeetterspørsel omfatter ikke eventuelle exit-bud som budgiver legger inn eller tidligere har lagt inn.
En budgivers totale etterspørsel av produksjonskapasitet kan ikke økes fra en budrunde til den neste.
En budgivers etterspørsel i et gitt produksjonsområde kan ikke reduseres fra en budrunde til den neste dersom rundeprisen ikke har økt i dette produksjonsområdet»
Auksjonsreglene art. 7 første ledd første og andre punktum definerer et uttrykk som brukes i andre regler i auksjonsregelverket. Det gjør ikke bestemmelsen direkte «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Regelen i andre ledd bestemmer at en budgiver ikke kan øke sin totale etterspørsel utover i auksjonen. Denne bestemmelsen er slik sett av betydning for hvor mye produksjonskapasitet en budgiver kan bli sittende med etter auksjonen. Den legger begrensninger på budgivers adgang til å øke budene utover i auksjonen, og er derfor «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Det samme er tilfellet for tredje ledd. Den bestemmer at en budgiver er bundet av tidligere innleverte bud, så lenge alt annet ellers er uforandret. Slik sett innebærer den en modifikasjon i utgangspunktet om at det bare er bud innlevert i det som til enhver tid er siste klokkerunde som er bindende. Den er heller ikke bare en gjengivelse av auksjonsforskriften § 14. Auksjonsreglene art. 7 tredje ledd er derfor også «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 8:
«Art.8. Samlet etterspørsel (i produksjonsområder i en budrunde)
Samlet etterspørsel i et produksjonsområde i en gitt budrunde er summen av alle klokkebudene fra alle budgivere i det produksjonsområdet. Den samlede etterspørselen omfatter ikke eventuelle exit-bud som budgivere legger inn eller har lagt inn.»
Auksjonsreglene art. 8 definerer uttrykk brukt i andre regler, og er på samme måte som auksjonsreglene art. 7 andre ledd, derfor i seg selv ikke «bestemmende» for rettigheter eller plikter til private, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 9:
«Art.9. Overskuddsetterspørsel (i produksjonsområder i en budrunde)
Det er overskuddsetterspørsel i et produksjonsområde i en gitt budrunde dersom samlet etterspørsel overstiger tilgjengelig produksjonskapasitet i det produksjonsområdet.»
Auksjonsreglene art. 9 gir en definisjon av overskuddsetterspørsel, slik det blant annet er brukt i auksjonsforskriften § 5 andre ledd fjerde punktum. På samme måte som art. 7 andre ledd og art. 8, er heller ikke denne regelen i seg selv «bestemmende» for rettigheter eller plikter til private personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 10:
«Art.10. Slutten av klokkebudrundene
Klokkebudrundene avsluttes når det ikke er overskuddsetterspørsel i noen av produksjonsområdene.»
Auksjonsreglene art. 10 bestemmer når auksjonens siste budrunde avsluttes. Regelen følger allerede av auksjonsforskriften § 5 andre ledd siste punktum, og representerer slik sett ikke noe nytt rettslig grunnlag for dette. Bestemmelsen er derfor ikke «bestemmende» for rettigheter eller plikter til private personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.(6) Se tilsvarende Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og avhandlingens kapittel 5.2.
Auksjonsreglene art. 11:
«Art.11. Exit-bud
Budgivere som reduserer sin totale etterspørsel fra en runde til den neste kan legge inn “exit-bud”, som vil være knyttet til budgivers reduksjon i etterspørsel. Et exit-bud er ikke et klokkebud. Det er et tilbud om å kjøpe hele eller deler av produksjonskapasiteten som budgiveren har redusert sin klokkebudetterspørsel med i en budrunde. Prisen på et exit-bud angis av budgiver, og skal ligge mellom gjeldende og foregående rundepris. For exit-bud knyttet til en etterspørselsreduksjon i første budrunde (hvor etterspørselsreduksjonen er differansen mellom den totale tilgjengelige kapasiteten og budgivers totale klokkeetterspørsel i første runde) vil exit-prisen være lik startprisen for området exit-budet er tilknyttet.
Dersom ett eller flere exit-bud blir akseptert, så vil disse utgjøre ekstra produksjonskapasitet utover det budgiver vinner gjennom siste klokkebud i auksjonen.
En budgiver kan gi et exit-bud for hver reduksjon i total etterspørsel. Dersom en budgiver har gitt mer enn ett exit-bud etter ulike reduksjoner i etterspørselen, så kan budgiver vinne flere exit-bud.
Den grunnleggende kapasiteten tilhørende et exit-bud er den totale klokkebudetterspørselen til budgiveren i den runden hvor budgiver foretok klokkebudreduksjonen som exit-budet er knyttet til.
Et exit-bud kan bare vinnes dersom budgiver allerede er tildelt hele kapasiteten som enten er lik den grunnleggende kapasiteten til exit-budet gjennom sitt siste klokkebud og/eller gjennom exit-bud med en mindre grunnleggende kapasitet.
Et exit-bud gis ved å oppgi:
maksimal tilleggskapasitet som budgiver tilbyr seg å kjøpe (i tillegg til den grunnleggende kapasiteten tilhørende exit-budet); og
prisen (exit-pris) budgiver tilbyr seg å betale for tilleggskapasitet i hvert av produksjonsområdene som budgiver tilbyr å kjøpe tilleggskapasitet (det kan være ett, flere eller alle tilgjengelige produksjonsområder)
Dersom et exit-bud blir valgt som vinnende bud, i henhold til reglene i Art.17, kan budgiver tildeles en viss mengde tilleggskapasitet, med følgende restriksjoner:
kapasiteten må ikke overstige maksimal tilleggskapasitet spesifisert av budgiver i det aktuelle exit-budet; og
tilleggskapasiteten tildeles innenfor det eller de områdene hvor det i henhold til exit-budet er oppgitt at budgiveren kan tildeles tilleggskapasiteten.
Tilleggskapasiteten vil bli tildelt til prisen som er oppgitt i exit-budet. Exit-prisen kan variere mellom ulike områder.»
Auksjonsreglene art. 11 består av åtte ledd, og gir regler om auksjonens ordning med avslutningsbud (exit-bud). Auksjonsforskriften sier selv lite om ordningen med avslutningsbud. Auksjonsforskriften § 5 tredje ledd gir hjemmel for at departementet kan fastsette bestemmelser som åpner for å gi exit-bud, og fastsetter at disse kan brukes for å tildele restkapasitet. Bestemmelsen angir også at departementet i slike tilfeller kan akseptere ett eller flere avslutningsbud, men først etter at klokkebudene er akseptert. Ellers er den eneste andre bestemmelsen om avslutningsbud i auksjonsforskriften § 16 tredje ledd, som bestemmer at dersom det er åpnet for avslutningsbud, skal tildelingen skje i tråd med de detaljerte auksjonsreglene.
Det forhold at det i auksjonsforskriften er gitt en bestemmelse som bestemmer at forvaltningen kan gi regler om avslutningsbud, avhjelper ikke behovet for å fastsette regler av forskrifts karakter i forskrifts form. Bestemmelser med forskrifts innhold, skal vedtas som forskrift. Det er også en uheldig reguleringsteknikk, det kan gi falske hjemler.
Reglene i første ledd er, med unntak av de rent informative delene i andre og tredje punktum, av forskrifts karakter. Første ledd første punktum åpner for at budgiverne kan vinne ytterligere produksjonskapasitet utover klokkebudene dersom budgiverne reduserer den totale etterspørselen fra en budrunde til en annen. Bestemmelsen får betydning for hvor mye produksjonskapasitet budgiverne kan bli sittende med til slutt. Fjerde punktum stiller krav til budenes innhold, og budene må oppfylle kravene for å ha mulighet til å vinne fram som vinnende bud. Regelen i femte punktum om avslutningsbudenes pris etter første klokkerunde er på liknende måte av betydning for hvor mye budgiverne må betale for produksjonskapasiteten på avslutningsbudene. Disse delene av auksjonsreglene art. 11 første ledd er alle av betydning for hvor mye produksjonskapasitet budgiverne kan ende opp med etter auksjonen, og til hvilken pris. De er derfor «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 11 andre ledd er neppe noe mer enn informativ. Retten til produksjonskapasiteten og plikten til å betale for den følger allerede av andre regler. Den er derfor ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Tredje ledd fastsetter reglene for når en budgiver kan legge inn avslutningsbud, og at budgiveren kan vinne på flere bud. Dette er regler som har betydning for hvor mye produksjonskapasitet budgiveren kan ende opp med til slutt etter auksjonen, og er derfor «bestemmende» for budgivernes rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Fjerde ledd gir bare en definisjon av avslutningsrundenes grunnleggende kapasitet, slik det er brukt i andre bestemmelser. Fjerde ledd er derfor ikke i seg selv «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 11 femte til sjuende ledd fastsetter begrensninger for hvilke avslutningsbud auksjonarius kan akseptere, krav til innholdet i budgivernes avslutningsbud og forskjellige restriksjoner i utnevnelsen av vinnende bud. Dette er regler som alle er av betydning for om, og i tilfellet hvor mye produksjonskapasitet budgiverne vinner på avslutningsbudene. Auksjonsreglene art. 11 femte til sjuende ledd er derfor «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 11 åttende ledd gir budgiverne mulighet til å spesifisere forskjellige priser på avslutningsbudene som knytter seg til forskjellige produksjonsområder. Regelen følger antakelig allerede implisitt av at budgiverne kan fordele avslutningsbudet på flere produksjonsområder, og at prisen på budet må ligge mellom forrige og inneværende klokkerundes klokkepriser. Derimot gir første punktum et selvstendig grunnlag for budgivernes rett og plikt til å betale den prisen de oppga i budet for produksjonskapasiteten de vinner på avslutningsbudene. Denne delen av bestemmelsen er «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 12:
«Art.12. Begrensninger på exit-bud
Exit-bud er knyttet til en spesifikk reduksjon i det totale klokkebudet mellom en konkret runde og den påfølgende runden. Hvert exit-bud er underlagt følgende begrensninger:
tilleggskapasiteten som etterspørres i et exit-bud kan ikke overstige total reduksjon i etterspørsel (altså differansen mellom budgivers totale etterspørsel i budrunden hvor reduksjonen fant sted og foregående budrunde); og
prisen som budgiver ønsker å gi for produksjonskapasitet i et gitt produksjonsområde må ikke overstige rundeprisen for det produksjonsområdet når reduksjon av etterspørsel skjer, og kan ikke være lavere enn forrige rundepris.»
Auksjonsreglene art. 12 oppstiller i første punktum hva avslutningsbud innebærer, og er deskriptiv. Denne delen av bestemmelsen tilfører ikke noe utover det som allerede følger av auksjonsreglene art. 11 første ledd første punktum, og er ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Andre punktum første og andre kulepunkt fastsetter på sin side to begrensninger for hvert avslutningsbud. Dette er begrensninger som går på budenes formelle side, og stiller krav til angivelsen av budets størrelse og pris. Så lenge budene må ligge innenfor disse rammene for at auksjonarius skal akseptere dem, er regelen av betydning for hvor mye produksjonskapasitet en budgiver kan bli sittende med etter auksjonen. Auksjonsreglene art. 15 andre punktum første og andre kulepunkt er derfor «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 13:
«Art.13. Innlevering, endring og tilbaketrekking av exit-bud
Budgivere kan gi, endre eller trekke tilbake exit-bud når de har lagt inn et klokkebud, forutsatt at deres totale klokkebud ikke har falt til null i en tidligere runde. Begrensningene på exit-bud vil fortsatt være gitt av budgivers totale klokkeetterspørsel og rundeprisene i budrunden hvor budgiver foretok den etterspørselsreduksjonen som exit-budet er knyttet til og den foregående budrunden.
Budgivers brukergrensesnitt på den nettbaserte budgivningsplattformen vil inneholde all nødvendig informasjon, samt inneholde nettbaserte skjemaer for validering, innsending, endring og tilbaketrekking av exit-bud.»
Auksjonsreglene art. 13 gir i første ledd første punktum regler om budgivers adgang til å gi, endre eller trekke tilbake avslutningsbud. Dette innebærer en rett for budgivere til å endre bud, og slik sett også en modifikasjon til utgangspunktet om at alle bud er bindende etter det som til enhver tid er siste klokkerunde. Denne fleksibiliteten får betydning for hvor mye produksjonskapasitet budgiverne blir sittende med etter auksjonen og hva de må betale for. Den er slik sett «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Bestemmelsens første ledd andre punktum gjentar derimot bare det som allerede følger av andre regler. Det forhold at den påpeker at den ikke påvirker det som allerede følger av øvrige regler for avslutningsbud, gjør den ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 13 andre ledd gir, på samme måte som den tilsvarende regelen i auksjonsreglene art. 6 fjerde ledd, bare opplysninger om budgivningens praktiske sider. Auksjonsreglene art. 13 andre ledd er derfor ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 14:
«Art.14. Minste akseptable kapasitet i et produksjonsområde
En budgiver kan spesifisere en minste akseptable kapasitet (MAC) for ett eller flere produksjonsområder, men med den begrensning at minstenivået ikke kan være høyere enn 200 tonn i hvert produksjonsområde.
En budgiver kan angi MAC i ett, flere eller alle produksjonsområder. Budgiver kan spesifisere MAC ulikt for ulike produksjonsområder.
Budgivere kan gi, endre eller trekke tilbake sine MAC når de legger inn klokkebud, forutsatt at budgivers totale klokkebudetterspørsel ikke har falt til null i en tidligere runde.
MAC spesifisert av en budgiver vil bli vurdert ved utvelgelse av vinnende exit-bud i produksjonsområder der budgiver ikke er tildelt kapasitet ved sitt klokkebud i den siste runden. En budgiver vil kun bli tildelt kapasitet i et gitt produksjonsområde gjennom vinnende exit-bud dersom enten:
den totale kapasiteten tildelt budgiveren i det aktuelle produksjonsområdet minst tilsvarer den MAC som budgiver har spesifisert i det produksjonsområdet, og mengden i klokkebudets siste runde er null; eller
budgiver allerede er tildelt kapasitet i det aktuelle produksjonsområdet ved klokkebud i den siste klokkerunden.»
Auksjonsreglene art. 14 fastsetter reglene om budgivers minste akseptable kapasitet i et produksjonsområde. Bestemmelsens første ledd innebærer både en rett til å oppstille en minste akseptabel kapasitet, samtidig som retten er begrenset av et øvre tak på 200 tonn i det enkelte produksjonsområdet. Regelen er av betydning for hvor mye produksjonskapasitet budgiver kan bli tildelt, og på den måten også for hvor mye budgiverne blir forpliktet til å betale for ved slutten av auksjonen. Første ledd er derfor «bestemmende» for deres rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 14 andre ledd første punktum gir ikke noe mer enn det som allerede følger av første ledd. Derimot er regelen i bestemmelsens andre ledd andre punktum, hvor budgiverne får rett til å registrere en individuell minste akseptable kapasitet for hvert enkelt produksjonsområde, en ytterligere rett for budgiverne som kan være av betydning for rettsstillingen etter auksjonen. Auksjonsreglene art. 14 andre ledd andre punktum er «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Tredje ledd gir regler om budgivernes adgang til å gi, endre eller trekke tilbake den registrerte minste akseptable kapasiteten når de legger inn klokkebud. Bestemmelsen gir budgiverne en rett til å gjøre endringer i grensene de har lagt inn, og kan få betydning for deres rettsstilling etter auksjonen. Auksjonsreglene art. 14 tredje ledd er «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 14 fjerde ledd fastsetter i hvilke tilfeller auksjonarius tar hensyn til budgivernes registrerte minste akseptable kapasitet ved utvelgelsen av vinnende avslutningsbud. Regelen får betydning for hvor mye budgiver kan ende opp med til slutt. Den er «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 15:
«Art.15. Valg av vinnende exit-bud
Dersom det gjenstår noe usolgt kapasitet etter tildeling av kapasitet spesifisert i klokkebudene etter den siste klokkerunden, vil auksjonarius også tildele kapasitet gjennom exit-bud.
I utvelgelsen av vinnende exit-bud, vil kombinasjonen av exit-bud som gir den høyeste fortjenesten bli valgt, med følgende forbehold:
Et exit-bud kan bare aksepteres dersom budgiveren som la inn exit-budet er tildelt produksjonskapasitet lik den grunnleggende kapasiteten tilhørende exit-budet gjennom sitt klokkebud i den siste klokkerunden, og eventuelle exit-bud med en mindre grunnleggende kapasitet.
Kapasitet som tildeles gjennom vinnende exit-bud til hver budgiver i hvert produksjonsområde hvor budgivers klokkeetterspørsel er null i den siste klokkerunden må enten være null, eller minimum budgivers minste akseptable kapasitet for det produksjonsområdet.
Dersom det er flere ulike kombinasjoner av exit-bud som gir like høy fortjeneste, vil en av disse bli tilfeldig valgt av auksjonssystemet.»
Auksjonsreglene art. 15 fastsetter reglene for valg av vinnende avslutningsbud. Bestemmelsens første ledd følger allerede av auksjonsforskriften § 5 tredje ledd andre punktum, og gir derfor ikke selvstendig grunnlag for tildelingen av restkapasitet. Den er ikke «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 15 andre ledd tilsvarer auksjonsreglene art. 11 femte ledd og art. 14 fjerde ledd, og gir derfor heller ikke noe nytt rettslig grunnlag for de begrensningene bestemmelsen angir for valget av vinnende avslutningsbud. Begrensningene er, som fremhevet under disse bestemmelsene, «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a. Det er ikke nødvendig å vedta dem to ganger i forskrift, og regelteknisk hører nok begrensningene best hjemme under art. 15.
Tredje ledd bestemmer at valget av vinnende avslutningsbud skjer ved automatisk utvelgelse av auksjonssystemet, dersom det foreligger flere kombinasjoner av avslutningsbud som gir like høy fortjeneste til statskassen. I prinsippet fungerer det som en loddtrekning mellom kombinasjonene. Bestemmelsen overlater til tilfeldighetene hvilken kombinasjon som er avgjørende for hvem som vinner fram, men bestemmer samtidig konkret hvordan utvelgelsen skal foregå. Regelen legger klare føringer på utvelgelsen, og kan få direkte betydning for valget mellom to kombinasjoner av avslutningsbud. Den er derfor «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 16:
«Art.16. Regler for å gi bud
Bud skal gis elektronisk i Nærings- og fiskeridepartementets nettbaserte budgivningsplattform. Alle innleverte bud er bindende.
Den nettbaserte budgivningsplattformen gir budgivere anledning til å logge på, validere og bekrefte innlevering av klokkebud og exit-bud. Nærmere detaljer om funksjonene i den nettbaserte budgivningsplattformen vil bli gitt til kvalifiserte budgivere.»
Reglene i første ledd følger allerede av auksjonsforskriften § 14 om budgivning. Auksjonsreglene art. 16 første ledd er derfor ikke «bestemmende» for privates rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.(7) Se tilsvarende Lovavdelingen (2006), Lovavdelingen (2007) og avhandlingens kapittel 5.2.
Auksjonsreglene art. 16 andre ledd gir bare rent praktisk informasjon om budgivningsplattformens funksjoner. Denne delen av bestemmelsen er følgelig ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 17:
«Art.17. Standardbud
Dersom en budgiver glemmer å legge inn et klokkebud i en runde, vil det legges inn et standardbud på følgende måte:
i den første runden vil standardbudet være et klokkebud på null tonn i alle produksjonsområder
etter den første runden vil standardbudet være et klokkebud som inneholder:
null tonn i alle produksjonsområder der rundeprisen økte i forhold til den foregående runden; og
for produksjonsområder som ikke fikk økt pris i forhold til den forrige runden, vil budgivers klokkebud for det produksjonsområdet bli stående i den neste runden.
En budgiver som glemmer å legge inn et bud i en runde og har et standardbud lagt inn, vil kunne fortsette å gi, endre eller trekke tilbake exit-bud i eventuelle påfølgende runder dersom det totale klokkebudet ikke har falt til null.»
Auksjonsreglene art. 17 første ledd innebærer dels en plikt til å stå ved allerede innleverte bud, dels en plikt til å være med i auksjonens senere klokkerunder så lenge prisen per tonn produksjonskapasitet ikke øker fra en runde til en annen, jf. første ledd andre kulepunkt bokstav b, første ledd første kulepunkt og andre kulepunkt bokstav a. Plikten til å stå ved allerede innleverte bud følger allerede av auksjonsforskriften § 14, slik at auksjonsreglene art. 17 ikke etablerer noe nytt rettslig grunnlag for dette. Plikten til å være med videre i auksjonen følger derimot ikke av andre auksjonsregler. Når budgiverne ikke fritt kan tre ut av auksjonen, er denne delen av bestemmelsen «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 17 andre ledd gir ikke noe nytt rettslig grunnlag, disse forholdene følger allerede av auksjonsreglene art. 13 første ledd og bestemmelsen tydeliggjør for så vidt bare forholdet mellom auksjonsreglene art. 13 og 17. Denne delen av bestemmelsen er derfor ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 18:
«Art.18. Informasjonsregler
Auksjonarius vil gi følgende informasjon om auksjonen via den nettbaserte budgivningsplattformen:
Starttidspunkt for auksjonen og tilgjengelig kapasitet i hvert produksjonsområde;
Tidsplan for hver enkelt budrunde og rundepriser fortløpende før hver runde;
På slutten av auksjonen gis informasjon om kapasitet som er tildelt budgiverne i hvert produksjonsområde, og prisen budgiver må betale for kapasiteten.
Den totale etterspørselen til rundeprisene vil oppgis i hvert produksjonsområde når den enkelte budrunde er avsluttet.
Auksjonarius kan også bruke den nettbaserte budgivningsplattformen til å sende meldinger til budgivere med ytterligere informasjon om prosessen, som for eksempel en foreløpig tidstabell for løpende runder for hver auksjonsdag (dersom det blir flere), og eventuelle endringer i denne foreløpige tidsplanen.»
Auksjonsreglene art. 18 bestemmer hvilken informasjon auksjonsdeltakerne får underveis i auksjonen, og på hvilken måte informasjonen blir formidlet. Bestemmelsen er nok et grensetilfelle for hva som er av forskrifts innhold. Hvilken informasjon budgiverne får under auksjonen er nok ikke den viktigste regelen for budgiverne, men den er heller ikke av bare helt praktisk og underordnet betydning.
Tilgangen på informasjon under auksjonen kan være av stor interesse for budgiverne, blant annet den informasjon som er viktig for konkurransesituasjonen. I tvilstilfeller er det også bedre å vedta regelen i forskrift enn å la være. Dersom det er tvilsomt om bestemmelsen isolert sett er forskrift, vil den som en del av helheten antakelig være «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 19:
«Art.19. Forbud mot konkurransebegrensende adferd
Enhver form for direkte eller indirekte samarbeid eller samordnet opptreden mellom budgivere eller deres interessenter som fører til, eller er ment å føre til, en begrensning av konkurransen, er forbudt. Eksempler på forbudte samarbeid er utveksling av konkurransesensitiv eller strategisk informasjon, offentlig kunngjøring om registrering eller deltakelse i auksjonen, samt deling av budgivningsstrategier.
I et tilfelle som nevnt i første ledd vil staten trekke tilbake tilsagn om tillatelse (jf. auksjonsforskriften § 19). Staten kan også forfølge eventuelle økonomiske tap som følge av brudd på auksjonsbestemmelsene gjennom sivilt søksmål.»
Auksjonsreglene art. 19 første og andre ledd gir ikke noe nytt rettslig grunnlag for disse sanksjonsmulighetene. Reglene følger allerede med samme presisjonsnivå av auksjonsforskriften § 19. På sett og vis utdyper auksjonsreglene art. 19 første ledd hva som kan være konkurransebegrensende adferd etter auksjonsforskriften § 19, men det gjør ikke bestemmelsen «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.
Auksjonsreglene art. 19 andre ledd andre punktum, om at staten kan forfølge økonomiske tap ved brudd på auksjonsbestemmelsene gjennom sivilt søksmål, følger allerede av ulovfestede erstatningsrettslige regler. Auksjonsreglene art. 19 første og andre ledd er av disse grunner ikke «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.