MarIus

5.3 Kan saksbehandlingsregler være forskrift?

Auksjonsreglene er i all hovedsak saksbehandlingsregler av forskjellige slag, og det er derfor grunn til særskilt å løfte fram spørsmålet om hvor langt saksbehandlingsregler kan være forskrift. Saksbehandlingsregler er prosessuelle regler, og er sjeldent direkte bestemmende for privates materielle rettigheter eller plikter. Det er derfor mulig å argumentere for at regelvedtak som gir opphav til saksbehandlingsregler er rent prosessuelle avgjørelser, og prosessuelle avgjørelser faller som hovedregel utenfor legaldefinisjonen av vedtak i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.^{(1) Se ovenfor i avhandlingens kapittel 5.2.}

I hvert fall er prosessledende avgjørelser som hovedregel ikke enkeltvedtak. De er vanligvis ikke «bestemmende» for en eller flere bestemte personers rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Behovet for å gi saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak anvendelse på slike avgjørelser, er vanligvis ikke til stede.^{(2) Noen prosessuelle avgjørelser er riktignok så viktige at de likevel har fått status som enkeltvedtak i loven, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd.} Vilkåret om at avgjørelsen må være «bestemmende» for privates rettigheter eller plikter er felles for enkeltvedtak og forskrifter, men det utelukker ikke at vilkåret må vurderes litt forskjellig.^{(3) Eckhoff (1978) s. 548, NOU 1992: 32 s. 26 og Lovavdelingen (2006).}

Selv om det vanligvis ikke er behov for å anvende saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak på prosessuelle avgjørelser som angår en eller flere bestemte personer, kan det være behov for å anvende forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrifter på prosessuelle avgjørelser som angår en ubestemt krets av personer.^{(4) Frihagen (1986) s. 842, NOU 1992: 32 s. 26, Lovavdelingen (2006) og Eckhoff og Smith (2022) s. 338.} Det første bygger på sett og vis på en innskrenkende tolkning av ordlyden i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a, en innskrenkende tolkning det ikke nødvendigvis er rom for i forståelsen av forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.^{(5) Eckhoff og Smith (2022) s. 338.} Det er også i forarbeidene til forvaltningsloven pekt på at regler om saksbehandlingen kan være forskrifter.^{(6) Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) s. 33–34 og Lovavdelingen (2006).} En del generelle bestemmelser som gir private rettssubjekter prosessuelle rettigheter eller plikter kan derfor være forskrift.^{(7) Dette har også støtte i juridisk litteratur, se Eckhoff (1978) s. 548, Frihagen (1986) s. 842 og Eckhoff og Smith (2022) s. 338–340.} Frihagen skriver for eksempel at saksbehandlingsregler kan være forskrift «selv om de bare gir prosessuelle rettigheter eller plikter til private, og på den måten bare er indirekte bestemmende for deres materielle rettsstilling».^{(8) Frihagen (1986) s. 842.}

I vurderingen av om saksbehandlingsregler er forskrifter, er det først grunn til å se på hva som er formålet med bestemmelsene;^{(9) Dette har også støtte i forarbeidene til forvaltningsloven, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–1964) s. 33–34. Se også Lovavdelingen (2006) og Tverberg (2013) s. 357.} er formålet at reglene skal være «bestemmende» for privates rettigheter og plikter?^{(10) Lovavdelingen (2006).} Hvis svaret er bekreftende, så er reglene også forskrifter. Uavhengig av formålet er noen saksbehandlingsregler allerede etter sin art av forskrifts innhold, slik som bestemmelser om rett til å klage.^{(11) Lovavdelingen (2006) og Tverberg (2013) s. 357.} I disse tilfellene er det anstrengt å legge avgjørende vekt på formålet med reglene. Dersom det er uklart hva formålet er, og bestemmelsene heller ikke etter sin art er av forskrifts innhold, er rettsanvendelsen nødt til å falle tilbake på en helhetsvurdering av hvem reglene retter seg mot og reglenes innhold.^{(12) Frihagen (1986) s. 843, Lovavdelingen (2006) og Tverberg (2013) s. 357–358.} I vurderingen er det også grunn til å legge vekt på hvilke konsekvenser det får, både praktiske og rettssikkerhetsmessige, dersom forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrifter får, eventuelt ikke får, anvendelse på avgjørelsen.^{(13) Frihagen (1986) s. 843, NOU 1992: 32 s. 26 og Lovavdelingen (2006).} I tvilstilfellene er det i tillegg grunn til å legge vekt på om brudd på saksbehandlingsreglene kan gi grunnlag for ugyldighet eller erstatning.^{(14) Frihagen (1986) s. 843–844.}

Det må i forlengelsen av dette trekkes en nedre grense mot hvilke saksbehandlingsregler som er forskrift.^{(15) Frihagen (1986) s. 841, 843 og 848, Lovavdelingen (2002) og Lovavdelingen (2006).} Frihagen legger for eksempel til grunn at generelle direktiver om saksbehandlingen som «er så løse at de ikke kan sies å gi noen egentlige rettslige direktiver eller bare angår helt praktiske og for partene mer trivielle sider ved behandlingen», faller utenfor forskriftsbegrepet.^{(16) Frihagen (1986) s. 843. Dette har også fått tilslutning av Lovavdelingen (2006).} Lovens vilkår bør ikke anses oppfylt i slike tilfeller; behovet for å anvende forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrifter er vanligvis lite, og det vil i så fall føre til et stort merarbeid og praktiske problemer for forvaltningen.^{(17) Frihagen (1986) s. 841, 843 og 848.}

Frihagen viser for eksempel til at ikke alle detaljreglene for gjennomføringen av eksamen i høyere utdanning nødvendigvis er forskrift, selv om de overordnede reglene for gjennomføringen er det.^{(18) Frihagen (1986) s. 841 og 848.} Tidspunktene for gjennomføringen av hver enkelt eksamen er for eksempel antakelig ikke av forskrifts karakter, her må det være rom for å legge vekt på praktiske hensyn.^{(19) Frihagen (1986) s. 841.} En del ordensregler er heller ikke forskrift, selvfølgelig under forutsetning av at de ikke begrenser handlefriheten i for stor grad.^{(20) Frihagen (1986) s. 57.} Regler om at eksamenskandidatene må få følge av en eksamensvakt for å gå på toalettet, eller hvor jakker og sekker skal plasseres i eksamenslokalet, faller åpenbart utenfor det som er forskrift.