MarIus

5.3 Tidspunkt for når utredninger av miljøvirkninger skal skje

I Klimadommen dreide spørsmålet seg om det utgjorde en saksbehandlingsfeil at de antatte forbrenningsutslippene som følge av beslutningene om å åpne Barentshavet Sørøst for petroleumsvirksomhet ikke var blitt utredet på åpningsstadiet, men først ble forutsatt utredet på utbyggingsstadiet (det såkalte PUD-stadiet). For havbunnsmineraler er ikke problemstillingen knyttet til utredning av klimavirkninger, men andre miljøvirkninger som skal utredes i en løpende prosess. Spørsmålet er når kunnskapsgrunnlaget på åpningsstadiet oppfyller formålet og danner et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.^{(1)Problemstillingen er den samme som flertallet stiller i HR-2020-2472-P avsnitt 214.}

Som sagt gir verken havbunnsmineralloven eller forarbeidene noen anvisning på forholdet mellom utredningene på ulike stadier i prosessen. I Klimadommen la flertallet til grunn at vurderingen på åpningsstadier skal omfatte alle stadier av virksomheten.^{(2)HR-2020-2472-P avsnitt 186.} Flertallet poengterte likevel at dersom miljøkonsekvensene av utvinning er «svært usikre» på åpningstidspunktet så taler det for at de nærmere utredningene bør gjøres på et senere tidspunkt, i forbindelse med søknad om godkjenning av plan for utbygging av drift, jf. petroleumsloven, sml. havbunnsmineralloven § 4-4.^{(3)HR-2020-2472-P avsnitt 216.}

Disse uttalelsene ble kritisert av mindretallet i Høyesterett som mente at dette synet ikke er i tråd med direktivets formål om å sikre at miljøvurderingene gjennomføres så tidlig som mulig for å kunne ta strategiske valg. Artikkel 5 (2) i plandirektivet «gir ikke grunnlag for å utsette vurderingen» fordi anslagene blir sikrere senere, dette vil «være i strid med direktivets formål».^{(4)HR-2020-2472-P avsnitt 269-271.}

Flertallet i Høyesterett la videre vekt på at det «ikkje i særleg grad vil fylgje globale miljøkonsekvensar av opninga» og at myndighetene derfor har mulighet til på utbyggingsstadiet å nekte godkjenning av plan for utbygging.^{(5)HR-2020-2472-P avsnitt 217-220.} Likevel uttaler flertallet tidligere i dommen at den naturlige konsekvensen av åpningsavgjørelsen er at det vil bli tildelt utvinningstillatelser.^{(6)HR-2020-2472-P avsnitt 190.} Åpningsavgjørelsen må ses i system. Formålet med havbunnsmineralloven er legge til rette for undersøkelser og utvinning av mineraler på havbunnen. De ulike prosesstegene må derfor ses som et ledd i prosessen for å nå dette formålet. Det er derfor avgjørende at konsekvensutredningen ved åpningen av nye områder grundig avklarer «fordelane og ulempene ved opninga».^{(7)HR-2020-2472-P avsnitt 184.}

Konklusjonen i Klimadommen er at det ikke stilles krav til utredning av klimavirkninger som følge av forbrenningsutslipp fra petroleumsvirksomheten på åpningsstadiet og at dette forutsettes konsekvensutredet på utbyggingsstadiet.^{(8)HR-2020-2472-P avsnitt 241.} Det er grunn til å spørre om i hvilken grad denne konklusjonen har overføringsverdi for utredningsspørsmål knyttet til havbunnsmineraler.

I likhet med klimavurderingene på åpningsstadiet i Klimadommen, så hersker det stor usikkerhet om omfanget og virkningene av mineralvirksomhet på havbunnen. Men det er en prinsipiell forskjell mellom en aktivitet det er lang erfaring med, som petroleumsvirksomhet og en aktivitet vi ikke har noen erfaring med, slik som havbunnsmineralvirksomhet. Når det åpnes for en helt ny virksomhet bør utredningskravene til den første åpningsprosessen antas å være strengere enn ved den tiende åpningsprosessen ettersom det etter en tid vil foreligge mer erfaring og kunnskap, slik at kunnskapsgrunnlaget lettere kan tenkes oppfylt. Dette tilsier at det må gjelde strengere krav til konsekvensutredningen på åpningsstadiet for havbunnsmineraler.

Et annet moment som taler for at Klimadommen har begrenset overføringsverdi, er at Høyesterett legger vekt på at klimavirkningene var godt belyst i offentligheten ellers.^{(9)HR-2020-2472-P avsnitt 229.} Dette er ikke tilfelle for miljøkonsekvensene knyttet til mineralvirksomhet på havbunnen, selv om regelverkene formelt sett er ganske like.

I konsekvensutredningen for havbunnsmineraler peker departementet på at konsekvensene i stor grad vil være lokale og at det gir mening å utrede de mer spesifikke forholdene på utbyggingsstadiet.^{(10)OED (2022c) s. 10.} Problemet med en slik tilnærming er at den i liten grad ivaretar formålet med plandirektivet, som er å integrere miljøhensyn i «utarbeidelsen og vedtakelsen av planer og programmer», jf. artikkel 1. Miljødirektoratet støtter heller ikke Olje- og energidepartementets tilnærming. I sitt høringssvar til konsekvensutredning skriver direktoratet at det er for sent å identifisere områder som bør beskyttes mot mineralaktivitet ved prosjektspesifikk konsekvensutredning. Områder som er sårbare for påvirkning må identifiseres og kartlegges i konsekvensutredning før åpning besluttes. Bare på denne måten kan plandirektivets strategiske formål nås.^{(11)Miljødirektoratet (2023) s. 2.}

En fare ved å skyve kravet til utredning fram i tid er at kravet til utredning pulveriseres. EU-domstolen har uttalt at «strategier for omgåelse av de forpligtelser, der fremgår» av plandirektivet skal «undgås, idet de kan materialiseres ved en opdeling av foreanstaltninger, hvorved den effektive virkningen av dette direktiv reduceres.»^{(12)Sak C-671/16 avsnitt 54-55 med videre henvisning til Sak C-290/15 avsnitt 49.} Selv om det stilles krav til utredning på et senere tidspunkt, så fritar ikke det fra kravet til å fastsette, beskrive og vurdere alle virkninger som med rimelighet kan kreves på det aktuelle trinnet i beslutningsprosessen, nå direktivets formål tas i betraktning.^{(13)Se Bjørnebye (2021) pkt. 2.4 med henvisning til Sak C-671/16 avsnitt 66.} Også for denne vurderingen er demokratihensynene bak Grl. § 112 viktige. Borgerne må få nok kunnskap til å kunne ivareta rettighetene sine på et tidlig stadium i prosessen.^{(14)Jf. forpliktelsene i Århuskonvensjonen, se pkt. 3.3.4 og Espookonvensjonen, se pkt. 3.3.3.} Også mulige grenseoverskridende virkninger av virksomheten taler for at myndighetene bør søke å utrede miljøvirkningene av havbunnsmineralutvinning på åpningsstadiet. Slik gjennomgangen har vist er Norge folkerettslig forpliktet til å forhindre skade på andre staters territorium og på det marine miljøet samt å gjennomføre og dele konsekvensutredninger med andre stater der virksomhet kan tenkes å føre til skade over grenser.^{(15)Se pkt. 3.3.2, 3.3.3. og 3.3.5.} På åpningsstadiet er det i større grad mulig å ta stilling til de samlede virkningene som den foreslåtte aktiviteten kan ha og forhindre grenseoverskridende miljøskade.