4.2 Krav til kunnskapsgrunnlaget
4.2.1 Hvilke krav stilles til innholdet i kunnskapsgrunnlaget?
Grunnloven § 112 andre ledd gir borgerne rett til miljøinformasjon. Konsekvensutredningen skal ligge til grunn for beslutningen om det skal åpnes for mineralvirksomhet eller ikke, som betyr at den må gi informasjonen som borgerne har krav på etter Grl. § 112. Gjennomgangen i kapittel 3 viste også at en rekke andre bestemmelser inneholder krav til innholdet og omfanget av konsekvensutredningen. Det første spørsmålet er hva slags krav som stilles til fastsettelsen av kunnskapsgrunnlaget som skal ligge til grunn for beslutningen om åpning for mineralvirksomhet.
Etter havbunnsmineralloven § 2-2 skal konsekvensutredningen «belyse hvilke virkninger» som en åpning «kan få» for miljø, næring og økonomi og sosiale forhold. Ikke enhver fjerntliggende virkning vil etter dette være relevant å ta med i utredning. Samtidig tyder ordlyden «kan få» på at det kan herske usikkerhet om skal belyses og vurderes. I forarbeidene skriver departementet at konsekvensutredningsprogrammet vil fastsettes konkret for den enkelte åpningsprosessen. Typiske elementer som skal belyses er de ulike interessene som gjør seg gjeldende, «en viss oversikt over hvilke mineralressurser som kan være aktuelle og hvor de befinner seg, de miljømessige forholdene, mulige farer for forurensning, samt antatte næringsmessige, økonomiske og sosiale virkninger».(1)Prop. 106 L (2017-2018) s. 35. Forarbeidene gir ikke noen nærmere anvisning på hva kunnskapsgrunnlaget skal inneholde. Havbunnsmineralloven § 2-2 må tolkes i lys av Grunnloven og andre nasjonale og internasjonale kilder.
Saksbehandlingskravet i Grl. § 112 andre ledd innebærer at vedtaksorganet, i dette tilfellet departementet, har en plikt til å sørge for at borgerne har kunnskap om virkningene av planlagte naturinngrep. I Klimadommen behandlet Høyesterett spørsmålet om kravet til saksbehandling etter Grl. § 112. Høyesterett uttalte at saksbehandlinga ved åpning av nye områder grundig må «avklare fordelane og ulempane ved opninga».(2)HR-2020-2472-P avsnitt 184. I dommen var spørsmålet om åpningsbeslutning etter petroleumsloven var i strid med Grl. § 112. Åpningsprosessen i havbunnsmineralloven bygger på petroleumslovens system som beskrevet i pkt. 2.1. «[J]o større konsekvensar eit vedtak har, di strengare krav må det stillast til avklaring av konsekvensane» (min kursivering).(3)HR-2020-2472-P avsnitt 183. Å få en «avklaring» om konsekvensene innebærer å fjerne tvil og uklarhet som eksisterer.(4)NAOB (u.å.a). For å kunne fjerne tvil må man først få informasjon om hva det er uklarhet om. Først da er det mulig å kunne ta stilling til hvordan denne uklarheten skal kunne håndteres. Dette gjør at kravet til innholdet i kunnskapsgrunnlag blir mer omfattende i de tilfellene der det antas at virkningene kan være betydelige, eller det er uklarhet om omfanget av virkningene. Der usikkerheten er stor vil det ofte være umulig å få full oversikt over alle mulige fordeler og ulemper ved et tiltak, og det vil da være viktig å beskrive usikkerheten som eksisterer om virkningene.
I Klimadommen kommenterer Høyesteretts flertall at det er departementet som fastsetter saksbehandlingen for den enkelte åpningsprosessen og at departementet har stor frihet. Samtidig må det tas hensyn til «føremålet med utgreiinga» slik at beslutningsgrunnlaget blir «solid».(5)HR-2020-2472-P avsnitt 187. Vurderingen av konsekvenser på åpningsstadiet skal omfatte «alle stadium» av virksomheten, ikke bare konsekvensene av åpningsbeslutningen isolert.(6)HR-2020-2472-P avsnitt 186. Saksbehandlingen kan tenkes mer omfattende i åpningsprosesser for petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven § 3-1 «enn det som er tilfelle ved andre vedtak».(7)HR-2020-2472-P avsnitt 187. Dette har etter Høyesteretts syn sammenheng med de store samfunnsmessige konsekvensene av petroleumsvirksomheten. Det er grunn til å spørre om de samme hensynene gjør seg gjeldende for havbunnsmineralvirksomhet og åpningsprosessen etter havbunnsmineralloven § 2-2. I Klimadommen trekkes de delte meningene om petroleumsnæringa fram som et moment som kan begrunne mer omfattende utredningskrav. Et annet moment er at petroleumsutvinning har store konsekvenser for hele samfunnet.
For havbunnsmineraler har den pågående åpningsprosessen vist at forslaget er svært omdiskutert blant de politiske partiene,(8)Innst. 150 L (2018–2019) s. 9. befolkningen, næringsaktører og faginstitusjoner.(9)Innen utgangen av høringsfristen hadde det kommet inn 1065 høringssvar, se OED (2022a). Av lovforarbeidene til havbunnsmineralloven følger det at formålet med loven er å legge til rette for næringsutvikling og verdiskapning for en ny næring til havs.(10)Innst. 150 L (2018–2019) s. 8. Havbunnsmineralnæringa er foreløpig ikke en næring som fører til verdiskapning eller store samfunnskonsekvenser, i motsetning til petroleumsnæringen. Samtidig er det viktig å se hen til formålet med åpningsprosessen som er å legge til rette for en ny næring. Denne nye næringen kan potensielt føre til store konsekvenser for både samfunn og miljø.(11)Innst. 150 L (2018–2019) s. 8. Dette taler for at kravet til kunnskapsgrunnlaget skjerpes.
Kunnskapsgrunnlaget skal stå i forhold til «sakens karakter og risiko for skade», jf. nml. § 8. Usikkerheten om konsekvensene utgjør en risiko som taler for at kravene til konsekvensutredningen på åpningsstadiet skal være mer omfattende, jf. føre-var-prinsippet og prinsippet om samlet belastning.(12)nml. §§ 9 og 10.
Et moment som skiller havbunnsmineraler fra petroleumsvirksomhet, er at det er en helt ny aktivitet som det er begrenset med erfaring med. Erfaringene internasjonalt knytter seg kun til leteaktivitet etter noduler, ikke skorsteiner og skorper. Dette taler for at det bør stilles strengere krav til konsekvensutredning i forkant av åpning for å få kunnskap om virkningene som mineralvirksomheten kan ha.
Samlet taler disse momentene for at åpningsprosessen og kunnskapsgrunnlaget for havbunnsmineraler bør være mer omfattende enn for andre vedtak for å sørge for at beslutningsgrunnlaget blir «solid».
I Pulp Mills-saken definerte Den internasjonale domstolen (ICJ) kravet til kunnskapsgrunnlaget som at miljøvirkningene skal vurderes på detaljnivået som passer overens med de sannsynlige virkningene som tiltaket kan ha.(13) Argentina v. Uruguay avsnitt 205, Sands (2012) s. 621 flg. Statene gis en vid skjønnsmargin til å bestemme de konkrete kravene til innholdet i konsekvensutredningen. Samtidig må vurderingen gjøres i lys av forslagets størrelse og egenart, og ta tilbøyelig hensyn til de sannsynlige negative innvirkningene på miljøet og behovet for å utvise tilbørlig aktsomhet.(14) Argentina v. Uruguay avsnitt 205. Terskelen ligner på den Høyesterett legger til grunn for § 112 andre ledd i Klimadommen der kravene til kunnskapsgrunnlaget vil skjerpes ut fra sakens størrelse og viktighet.
Av SEA-protokollen artikkel 7 (2) følger det at offentlighetens interesse i saken, informasjonsbehovet til beslutningsorganet og nåværende kunnskap spiller inn i vurderingen av kravet til kunnskapsgrunnlag.(15) Pkt. 3.3.3. Dersom det ikke finnes mye informasjon tilgjengelig før konsekvensutredingsprosessen starter, taler det for en mer omfattende innhenting av kunnskap og at utredningens omfang vil kunne variere ut fra sakens betydning.
Ifølge plandirektivet artikkel 5 (2) skal kunnskapsgrunnlaget omfatte de opplysninger som «med rimelighet kan kreves».(16)Direktiv 2001/42/EF, se pkt. 3.4.4. Dette begrenser utredningsplikten. Samtidig følger det at formålet med direktivet er å sikre sterkt vern av miljøet gjennom å sørge for miljøvurderinger på et tidlig stadium i prosessen, før enkelttillatelser gis.(17)OED (2006) pkt. 3 romertall I. Kunnskapsgrunnlaget må derfor være tilstrekkelig vidtrekkende til å kunne gi et helhetsbilde som bidrar til strategiske avgjørelser.
Konsekvensutredningen på åpningsstadiet må også «ta høgde for den naturlege konsekvensen av opningsavgjerda – at det blir tildelt utvinningsløyve».(18)HR-2020-2472-P avsnitt 190. Det er derfor viktig at kunnskapsgrunnlaget i tilstrekkelig grad fastsetter, beskriver og vurderer de mulige virkningene som kan komme som følge av en åpningsbeslutning.(19)Miljødirektoratet vurderer det som «umulig å tilegne seg nødvendig kunnskap om miljø i hele utredningsområdet», på bakgrunn av hvor stort det foreslåtte området er og den foreslåtte tidsrammen for prosessen, se Miljødirektoratet (2021) s. 11. Selv om konsekvensutredningen er på et strategisk nivå, er det viktig at beskrivelsene av virkninger ikke for overordnet, men tilstrekkelig konkrete og detaljerte. Dette er avgjørende for at beslutningstakere skal ha reell mulighet til å vurdere virkningene av den mineralvirksomheten som beslutningen om åpningen legger til rette for.
4.2.2 Hvilke krav stilles til beskrivelse og vurdering av usikkerhet?
Jeg har nå gått igjennom kravene som stilles til kunnskapsgrunnlaget generelt. Det neste spørsmålet et hva slags nærmere krav som stilles til beskrivelse og vurdering av usikkerhet for utvinning av havbunnsmineraler spesielt.
Det framgår ikke av havbunnsmineralloven § 2-2 om usikkerhet skal beskrives og vurderes i konsekvensutredningen, men at de «ulike interessene» skal belyses. Ordlyden taler for at dette betyr at også det man ikke vet om ulike interesser skal belyses. Dette synet støttes av forarbeidene som forutsetter at konsekvensutredningsprogrammet kan «vise behov for ytterligere vitenskapelige undersøkelser».(20)Prop. 106 L (2017–2018) s. 35.
Forvaltningsloven § 17 krever generelt at en sak er så «godt opplyst som mulig før vedtak treffes». For miljøsaker, følges dette opp i nml. § 8 som forutsetter at kunnskapsgrunnlaget beskrives og vurderes, og at det bygges på vitenskapelig informasjon. Føre-var-prinsippet prosessuelle side innebærer en plikt til, så grundig som mulig, å beskrive risiko for skade og den usikkerheten som finnes, og hva slags konsekvenser den foreslåtte åpningen kan ha, jf. nml. § 9.(21)Bugge (2022) s. 157, nml. § 9, jf. § 8.
Reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven krever at usikkerhet som kommer fram i prosessen beskrives og at risikoen ved den manglende kunnskapen vurderes.(22)Konsekvensutredningsforskriften § 22. Plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften får ikke anvendelse for havbunnsmineralloven,(23)Med unntak for kystnære uttak av skjellsand, sand og grus, se pkt. 3.2.3. men kan likevel ses som et utslag av vanlig praksis for konsekvensutredning ettersom reglene gjennomfører konsekvensutredningsdirektivene i norsk rett, og gjelder på en rekke områder. Det er derfor rimelig å slutte at havbunnsmineralloven § 2-2 stiller krav til at konsekvensutredningen skal beskrive usikkerheten som kommer fram og vurdere risikoen som usikkerheten innebærer.(24)Dette stemmer overens med Miljødirektoratets forståelse av kravet til beskrivelse og vurdering av kunnskapsgrunnlaget i § 2-2. I sin kommentar til konsekvensutredningen for den pågående åpningsprosessen konkluderer Miljødirektoratet med at innholdet i kunnskapskravet i § 2-2 ikke er oppfylt, se Miljødirektoratet (2023) s. 1.
Konsekvensutredningen skal fungere som beslutningsgrunnlag for myndighetene. Den skal også bidra til å gi borgerne miljøinformasjon.(25)Grl § 112, Århuskonvensjonen artikkel 4 og 7. Dette er en del av demokratihensynene som ligger bak konsekvensutredningsreglene, jf. Grl. § 112. Dersom alle relevante argumenter skal komme opp til demokratisk behandling, så må de også belyses i utredningen. Dette taler for at også usikkerhet bør belyses så godt som mulig fordi det vil være tilnærmet umulig for borgerne å vurdere usikkerhet i fagutredninger med mindre det står noe om det der.
Konsekvensutredningen består av to deler, en tilstandsbeskrivelse av den nåværende tilstanden og en vurdering av framtidige virkninger av tiltaket. Utredningen vil måtte beskrive og vurdere usikkerhet for begge for å kunne oppfylle kravene til beslutningsgrunnlag, og gi borgerne tilstrekkelig informasjon «naturmiljøets tilstand» og «virkningene av planlagte og iverksatte inngrep», jf. Grl. § 112 andre ledd.