MarIus

3.4.1 Innledning

Konsekvensutredningsregler er en sentral del av EUs miljøpolitikk. EU vedtok det såkalte EIA-direktivet i 1985 som fastsetter minimumskrav for konsekvensutredning av enkelttiltak og prosjekter (her omtalt som prosjektdirektivet).^{(1)Direktiv 85/337/EØF.} Direktivet ble siden oppdatert flere ganger, sist i 2014.^{(2)Direktiv 2014/52/EU.} Direktivet implementerer Århuskonvensjonen i EU-regelverket.^{(3)Direktiv 2011/92/EC fortalen pkt. 18-21.} I 2001 vedtok EU SEA-direktivet (Strategic Environmental Impact Asssessment Directive), her omtalt som plandirektivet.^{(4)Direktiv 2001/42/EF.} Plandirektivet stiller krav til konsekvensutredning for «overordnede planer» for blant annet industri.^{(5)Holth/Winge (2014) s. 24 og Direktiv 2001/42/EF artikkel 2 (a).} Med dette direktivet mente EU å implementere SEA-protokollen til Espookonvensjonen.^{(6)Direktiv 2001/42/EU fortalen (7).} Plandirektivet retter seg mot strategiske prosesser som setter rammene for enkeltprosjektene som prosjektdirektivet dekker.^{(7)Tromans (2012) s. 317.} Formålet med plandirektivet er å sikre et høyt nivå av miljøvern og at miljøhensyn tas med i utarbeidelsen og vedtakelsen av planer og programmer.^{(8)Direktiv 2001/42/EU artikkel 1.}

Prosjektdirektivets vedlegg lister opp hvilke typer prosjekter som krever konsekvensutredning etter direktivene. Utvinning av havbunnsmineraler nevnes ikke spesifikt i dag, noe som kan forklares med at havbunnsmineraler ikke utvinnes i EU. Direktivet nevner imidlertid ulike typer landbasert mineralutvinning, utvinning av mineraler gjennom mudring og det kan derfor legges til grunn at også utvinning av mineraler på havbunnen omfattes av direktivet ettersom aktiviteten klart faller inn under formålet som direktivene er ment å omfatte.

Både plandirektivet og prosjektdirektivet stiller kun krav til minimumsharmonisering slik at partene står fritt til å sette et høyere nivå for beskyttelse.^{(9)Direktiv 2014/52/EU fortalen (1) og Direktiv 2001/42/EF fortalen (8).}

Det dualistiske prinsippet innebærer, som tidligere nevnt, at direktivene ikke har direkte virkning, men må gjennomføres av avtalepartene i intern rett.^{(10)EØS-avtalen artikkel 7 (b).} Direktivene har blitt innlemmet i EØS-avtalen,^{(11)EØS-avtalen Vedlegg XX pkt. 1g. og 1a.} og er i hovedsak søkt gjennomført i norsk rett gjennom plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften.

3.4.2 Gjelder reglene om konsekvensutredning i EØS for havbunnsmineralloven?

Selv om det er klart at direktivene vil omfatte utvinning av havbunnsmineraler innenfor EU, er det et videre spørsmål om hva slags virkning de får for denne aktiviteten for medlemmer av EØS-avtalen og Norge især. Dette er et spørsmål om kontinentalsokkelen er en del av EØS-avtalens geografiske virkeområde.

I forarbeidene til havbunnsmineralloven skriver departementet at de legger til grunn at Norge er forpliktet etter direktivene «[i]nnenfor virkeområdet til EØS-avtalen».^{(12) Prop. 150 L (2018–2019) s. 3.} EØS-avtalen artikkel 126 sier at avtalen «shall apply to the territories to which the Treaty establishing the European Economic Community is applied» (min kursivering). Spørsmålet er omstridt. Norge mener at ordlyden territorier utelukker virksomhet utenfor territorialfarvannet.^{(13) Ot.prp. nr. 16 (2000–2001) s. 3.} Dette er EU og ESA uenige i.^{(14)Arnesen (2020) s. 90.} Norges standpunkt har vært at territorium skal forstås som sammenfallende med områder der kyststatene har suverenitet.^{(15)Arnesen (2020) s. 91.} I havrettskonvensjonen strekker suvereniteten seg ut til grensen av territorialfarvannet, i tråd med fast praksis i folkeretten.^{(16)Havrettskonvensjonen artikkel 2 (1), Arnesen og Bekkedal mener det er solid grunnlag for den norske holdningen, se Arnesen (2017) s. 10.} EU mener på sin side at det geografiske anvendelsesområdet må avgjøres ut fra funksjonelle heller enn geografiske kriterier i tråd med alminnelige EU-rettslige tolkningsprinsipper der den funksjonelle tolkningen står sentralt.^{(17)Arnesen (2022) s. 51.} I tråd med homogenitetsmålsetningene i EØS-avtalen har EFTA-domstolen lagt til grunn de samme tolkningsprinsippene som EU.^{(18)Arnesen (2022) s. 50.} Resultatet av en funksjonell tolkning er at EØS-avtalen ikke bare gjelder på områdene som tradisjonelt regnes som del av statenes territorium, men får anvendelse der statene har jurisdiksjon.^{(19)Arnesen (2020) s. 91-92.}

For petroleumssektoren er direktivene gitt særskilt anvendelse og gjennomført gjennom petroleumsloven og petroleumsforskriften. Bestemmelsene i §§ 6 a og 6 c i petroleumsforskriften gjennomfører plandirektivet for åpningsstadiet og §§ 22 a, 22 b og 22 c gjennomfører prosjektdirektivet for utbyggingsstadiet.^{(20)HR-2020-2472-P avsnitt 185 og 261-262.} I Klimadommen drøftet Høyesterett saksbehandlingsreglene, men spørsmålet om anvendelsen av EØS-avtalen på kontinentalsokkelen ble ikke anført eller diskutert. I forarbeidene til endringene i petroleumsforskriften la departementet til grunn at de nye reglene ville oppfylle direktivet og «synliggjøre direktivets krav i norsk rett».^{(21)OED (2006) pkt. 3 romertall I.} Som tidligere nevnt bygger havbunnsminerallovens tillatelsessystem på petroleumslovens system, og dette taler dermed for at direktivene er ment å gjelde direkte.^{(22)Se pkt 2.5.}

Verken EFTA-domstolen eller EU-domstolen har tatt stilling til den nærmere betydningen «territories». Dette tar Arnesen til inntekt for at dersom man ville rydde opp i uenigheten, så burde det vært reist sak for domstolene.^{(23)Arnesen (2020) s. 92.} Bjørnebye støtter på sin side en funksjonell tolkning og argumenterer for at det ligger «innenfor EØS-avtalens geografiske anvendelsesområde å oppstille krav til avtalestatene om miljøutredning av virksomhet drevet på territoriet, selv om utvinningen skjer på kontinentalsokkelen».^{(24)Bjørnebye (2021) pkt. 2.1.} Et av formålene som EØS-avtalen er ment å ivareta er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse.^{(25)EØS-avtalen fortalen avsnitt 9 og 10.} Dersom en funksjonell tolkning av EØS-avtalen legges til grunn, vil det stride mot disse formålene om ikke EØS-avtalen gjelder på kontinentalsokkelen. Samlet sett mener jeg at momentene over klart trekker i retning av at kontinentalsokkelen er omfattet av det geografiske virkeområdet til EØS-avtalen.

3.4.3 Er direktivene gjennomført i havbunnsmineralloven?

Dersom man legger en funksjonell tolkning til grunn og at EØS-avtalen gjelder på kontinentalsokkelen, så følger det av EØS-avtalen artikkel 3 at Norge er folkerettslig forpliktet til å lojalt gjennomføre forpliktelsene som følger avtalen, herunder direktivene. Dette reiser spørsmål om konsekvensutredningsdirektivene er gjennomført i havbunnsmineralloven.

Direktivene må gjennomføres for å få virkning i nasjonal rett jf. det dualistiske prinsipp og EØS-avtalen artikkel 7. I EU-retten er det nødvendig at innholdet i reglene i direktivene som skal gjennomføres kommer klart og presist fram i det nasjonale regelverket det skal gjelde for.^{(26)Arnesen (2022) s. 626.}

I forarbeidene til havbunnsmineralloven framgår det ikke at direktivene er gitt anvendelse. Det forutsettes at «Norges plikter etter disse direktivene er ivaretatt gjennom generelle bestemmelser om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven».^{(27)Innst. 150 L (2018–2019) s. 3 og Prop. 106 L (2017–2018) s 19 der de samme formuleringene er brukt.} Som tidligere vist er plan- og bygningslovens bestemmelser med tilhørende forskrift, med et lite unntak, utenfor virkeområdet til havbunnsmineralloven.^{(28)Havbunnsmineralloven kapittel 10 og pkt. 3.2.3.}

Når vi ser dette i sammenheng med at Norge aktivt ga direktivene anvendelse for petroleumsloven, og også gjorde det samme for havenergilova,^{(29)Det følger av forarbeidene at loven skal «ta vare på Norges plikter» etter direktivene, se Ot.prp.nr.107 (2008–2009) s. 69. Mauren peker på at også havenergilova åpner for at kravene til konsekvensutredning på åpningsstadiet kan utdypes med forskrift, men heller ikke her er dette gjort ennå. Mauren stiller spørsmål ved om dette kan gjøre at havvindlovgivningen ikke oppfyller kravene i plandirektivet, se Mauren (2021) s. 621.}fremstår henvisningen til plan- og bygningsloven her som om departementet ikke har ment å gjennomføre direktivene i havbunnsmineralloven.

Dersom man legger en funksjonell tolkning til grunn, slik jeg har gjort over, og forutsetter at EØS-avtalen gjelder på kontinentalsokkelen, innebærer dette et brudd på EØS-avtalen ettersom det dermed ikke finnes andre lovbestemmelser som sikrer at plandirektivet overholdes for havbunnsmineralvirksomhet.^{(30)EØS-avtalen artikkel 3 (1), Sejersted (2014) s. 205.} At direktivet uansett må få betydning, styrkes av presumsjonsprinsippet som innebærer at havbunnsmineralloven § 2-2 likevel må tolkes i overenstemmelse med plandirektivet selv om direktivet ikke er implementert.^{(31)EØS-avtalen artikkel 2, Bjørnebye (2021) pkt. 2.1, Ruud (2018) s. 59.} Det betyr at kravene som stilles til konsekvensutredning presumeres å være i overenstemmelse med plandirektivets krav til konsekvensutredning.

Miljødirektoratet påpekte i sine innspill til konsekvensutredningsprogrammet at kravet til konsekvensutredning og konsekvensutredningsprosess før åpning etter havbunnsmineralloven § 2‑2 måtte «tilfredsstille internasjonalt regelverk og anerkjent praksis for strategisk KU (SEA)».^{(32)Dette er en henvisning til SEA-protokollen under Espookonvensjonen som plandirektivet implementerer. Norge er som nevnt konvensjonspart til begge. Se Miljødirektoratet (2021) pkt. 3.1.}

Samlet sett mener jeg at de beste grunner taler for at direktivene er gitt anvendelse også på kontinentalsokkelen og derfor for utvinning av havbunnsmineraler. Uansett om man, slik det kan se ut som om departementet gjør, forutsetter at dette ikke er tilfellet, vil direktivene gjennom presumsjonsprinsippet, påvirke tolkningen av nasjonale regler. I tråd med hva Miljødirektoratet skriver, vil direktivene også representere en form for best tilgjengelig praksis for konsekvensutredning som vil måtte følges for at Norge skal være i overenstemmelse med andre folkerettslige regler som vi er bundet av (som SEA-protokollen) og nasjonale forpliktelser.

3.4.4 Anvendelsesområde og nærmere om innholdet i plandirektivet

Plandirektivet er en naturlig forlengelse av arbeidet som startet med prosjektdirektivet, og bygger tydelig på dette i både begrepsbruk og struktur.^{(33)Schütz (2014) s. 95.} Med «planer og programmer» menes etter direktivet artikkel 2 (a) planer eller programmer som «utarbeides og/eller vedtas av en myndighet på nasjonalt, regional eller lokalt plan» og «som kreves i henhold til lover og forskrifter». Definisjonen er bred og favner ulike typer planer. Prosessen i forkant av åpning av områder for undersøkelser og utvinning etter havbunnsmineralloven er omfattet av plandirektivets virkeområde. Det følger blant annet av lovens oppbygging og at havbunnsmineralloven bygger på samme tillatelsessystem som petroleumsloven. For petroleumsloven har Høyesterett slått fast at plandirektivet gjelder for åpningsstadiet og prosjektdirektivet gjelder for utbyggingsstadiet.^{(34)HR-2020-2472-P avsnitt 185 og 262.} Den samme inndelingen antas å gjelde for havbunnsmineralloven.

Etter artikkel 3 i plandirektivet skal det gjøres en miljøvurdering av alle planer som «fastsetter rammene for framtidige utbyggingstillatelser» og som «sannsynligvis vil ha betydelige miljøvirkninger».^{(35)HR-2020-2472-P avsnitt 262.} Formålet med havbunnsmineralloven er å legge til rette for undersøkelser og utvinning, jf. § 1-1, og det kan kun kan gis tillatelser til virksomhet i områder som er åpnet, jf. § 2-3 første ledd. Åpningsprosessen legger dermed rammer for framtidige utbyggingstillatelser og omfattes av plandirektivets virkeområde.

Plandirektivet artikkel 4 (1) krever at miljøvurderingene skal gjøres «under utarbeidelsen av en plan» og før planen vedtas. For at formålet med direktivet skal nås, jf. artikkel 1, må vurderingene gjøres på et tidspunkt som gjør det mulig å integrere miljøhensyn i planer og program «i forbindelse med deres udarbeidelse og inden deres vedtagelse».^{(36)Sak C-671/16 avsnitt 62.} De nærmere kravene til innholdet i miljøvurderingene finnes i artikkel 5 (1).^{(37)Og utdypes i Direktiv 2001/42/EF Vedlegg I.} Det skal utarbeides en miljørapport som «fastsetter, beskriver og vurderer de «betydelige miljøvirkningene» som prosjektet «sannsynligvis vil få». Virkningene som kreves beskrevet må regnes å være av en viss betydning. Samtidig må det tas hensyn til sumvirkninger slik at virkninger som isolert sett vurderes som små, likevel kan måtte vurderes dersom de samlet sett kan ha betydelige virkninger.^{(38)Sml. nml. § 10.} Også «rimelige alternativer» skal vurderes. Vurderingen innebærer at alternative plasseringer, alternative løsninger og strategiske handlingsalternativer skal utredes.^{(39)Høines (2021) s. 25.}

Miljørapporten, som sammenstiller miljøvurderingene, skal inneholde de opplysninger som «med rimelighet kan kreves» når det tas hensyn til kunnskapen som allerede eksisterer, «innhold og detaljgrad i planen», på hvilket nivå i beslutningsprosessen planen er på og om noen forhold bedre kan vurderes «på andre plan i beslutningsprosessen» for å unngå dobbeltarbeid.^{(40)Direktiv 2001/42/EF artikkel 5 (2).} Dette viser koblingen til prosjektdirektivets utredningskrav.^{(41)Se kapittel 5.}