MarIus

3.3.1 Innledning

Flere multilaterale traktater som Norge har undertegnet stiller krav til gjennomføring av konsekvensutredninger. Noen av traktatene stiller direkte krav til konsekvensutredninger, mens andre krav følger indirekte. De folkerettslige kravene til konsekvensutredning har betydning på ulike måter: For det første stiller de folkerettslige reglene selvstendige utredningskrav. For det andre har de folkerettslige reglene betydning for tolkningen av hvordan havbunnsminerallovens krav til konsekvensutredning i § 2-2 skal forstås. For det tredje påvirker folkeretten utformingen og utviklingen av det nasjonale regelverket. For det fjerde kan internasjonale domstoler spille en rolle i å avklare enkelte spørsmål.^{(1)Listen bygger på Nerbø (2019) s. 20}

Hovedregelen i norsk rett er et dualistisk system der domstolene anvender norsk rett, og ved konflikt må folkeretten vike. Dette utgangspunktet modifiseres på to måter. For det første gjennom presumsjonsprinsippet som innebærer at norsk rett presumeres å være i samsvar med Norges til enhver tids gjeldende forpliktelser etter folkeretten. Ved tolkningen av nasjonale rettsregler skal man anta og forsøke å unngå tolkningsresultater som er i konflikt med folkerettslige regler.^{(2)Ruud (2018) s. 68.} Den andre måten er ved at folkeretten gjøres til norsk rett gjennom transformasjon eller inkorporasjon. Dette gjør at folkeretten kan påberopes direkte for norske domstoler.^{(3)Ved inkorporasjon gjøres traktatbestemmelsen til norsk rett ord for ord, mens ved transformasjon endres norsk lov der det er nødvendig for å sørge for at lovverket stemmer med traktatens innhold, se Bull (1992) s. 597.}

3.3.2 Sedvanerettslige krav til konsekvensutredninger i folkeretten

Etterhvert har kravet til konsekvensutredninger utviklet seg som anerkjent prinsipp i internasjonal miljørett. I Pulp Mills-saken fra 2010 uttalte Den internasjonale domstolen (ICJ):

It may now be considered a requirement under general international law to undertake an environmental impact assessment where there is a risk that the proposed industrial activity may have a significant adverse impact in a transboundary context, in particular, on a shared resource. ^{(4)Argentina v. Uruguay (2010) avsnitt 204.}

Uttalelsen fra domstolen støtter synspunktet om at det stilles krav til konsekvensutredning i tilfeller der det er fare for at industriell aktivitet kan føre til skade på tvers av landegrenser.^{(5)Ideen om ideen om sedvanerettslige miljøprinsipper er kritisert i teorien, blant annet av Bodansky som kaller ideen et mytesystem som ikke reflekterer staters praksis. Knox tar til orde for at regionale multilaterale avtaler gir bedre og mer effektiv beskyttelse mot miljøskade, se Knox (2002) s. 291-292.} Statene vil ha en vid skjønnsmargin, og det er opp til den enkelte stat å bestemme de spesifikke kravene til innhold og prosessen for godkjenning av konsekvensutredningen,^{(6) Argentina v. Uruguay (2010) avsnitt 205.} men dommen understreker like fullt at der det er en fare for grenseoverskridende miljøskader, vil en konsekvensutredning være en sentral del av statenes «due diligence», og plikten til å forhindre skade kan ikke oppfylles dersom staten unnlater å konsekvensutrede de mulige miljøvirkningene av den planlagte aktiviteten.^{(7) Argentina v. Uruguay (2010) avsnitt 204-205.}

Selv om virkningene av utvinning av havbunnsmineraler er lite kjent i dag, er de antatt å kunne bli store, og både virkningen på livet i havet, samt forstyrring av havbunnen må antas å kunne få et grenseoverskridende element. I åpningsprosessen for havbunnsmineraler vil det dermed etter internasjonal miljørett følge et krav om å forhindre skade på miljøet i en annen stat, herunder å konsekvensutrede de mulige miljøvirkningene.

3.3.3 Espookonvensjonen

Espookonvensjonens krav til konsekvensutredning går lengre enn folkerettens generelle krav til konsekvensutredning.^{(8)Se pkt. 3.3.2.} Dette gjør at de sedvanerettslige kravene har mindre betydning for spørsmål som er regulert av konvensjonen. Espookonvensjonen, som Norge er part til, krever at opphavslandet for et planlagt tiltak foretar en konsekvensutredning før det tillates virksomhet «that is likely to cause significant adverse transboundary impact». Også her er det et krav at miljøpåvirkningen må ha et grensekryssende element.^{(9)Sml. pkt. 3.3.2.} Konvensjonen gjaldt opprinnelig bare for utredning av konkrete tiltak, og stilte dermed ikke krav til konsekvensutredning på planstadiet, slik åpningsstadiet er definert å være.^{(10)Dette legges til grunn av Høyesterett for åpningsstadiet i petroleumsloven, se HR-2020-2472-P avsnitt. 185. Plandirektivet implementerer SEA-protokollen i Espookonvensjonen i EU-retten, se Direktiv 2001/42/EF artikkel 4 (1).} I 2003 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll, SEA-protokollen.^{(11)I høringssvaret til konsekvensutredningsprogrammet bemerker Miljødirektoratet at konsekvensutredningen må oppfylle kravene i SEA-protokollen, se Miljødirektoratet (2021) s. 9.} Den trådte i kraft i 2010 og omfatter krav til utredning av planer og lovgivning. I motsetning til konvensjonen avgrenser ikke protokollen kravet til konsekvensutredning til å kun gjelde for planer som kan ha grenseoverskridende virkninger. Det kreves konsekvensutredning når det er sannsynlig at en plan vil ha «significant environmental, including health, effects».^{(12)SEA-protokollen artikkel 4 (1).} Gruvedrift nevnes spesifikt som en type virksomhet som krever konsekvensutredning.^{(13)SEA-protokollen artikkel 4 (2).}

Før utredningen starter skal det etter SEA-protokollen artikkel 6 utarbeides et konsekvensutredningsprogram.^{(14)Sml. note 87.} Utredningen skal identifisere, beskrive og evaluere sannsynlige miljøvirkninger. Den skal inneholde så mye informasjon som «may reasonably be required» tatt i betraktning: Eksisterende kunnskapsgrunnlag, innholdet og detaljnivået i planen, stadiet i beslutningsprosessen, offentlighetens interesse og informasjonsbehovet til beslutningsorganet.^{(15)SEA-protokollen artikkel 7 (2).} SEA-protokollen stiller ikke bare krav til utredningen, men også til avgjørelsen der partene plikter:

• å ta tilstrekkelig hensyn til konklusjonene til myndighetene i de enkelte miljørapportene.

• å gjøre forebyggende tiltak for å begrense, forhindre eller redusere mulige negative virkninger.

• å ta tilstrekkelig hensyn til innspill som ha kommet fra stater og andre.^{(16)SEA-protokollen artikkel 11.}

Slik drøftelsen i pkt. 3.3.2. viser, antas utvinning av havbunnsmineraler å kunne ha grensekryssende virkninger og omfattes dermed av Espookonvensjonens virkeområde. Gruvevirksomhet er også eksplisitt nevnt som en type aktivitet som krever konsekvensutredning etter SEA-protokollen. Konsekvensutredningen og åpningsavgjørelsen for havbunnsmineraler må dermed oppfylle Espookonvensjonens krav.

3.3.4 Århuskonvensjonen

Århuskonvensjonen, som Norge har undertegnet, er unik fordi den gir borgerne i statene som har ratifisert konvensjonen miljørettigheter. Konvensjonen handler om tilgang til miljøinformasjon, retten for allmenheten til deltakelse i beslutningsprosesser, og retten til å ha tilgang til rettsmidler i saker som omhandler miljøet. Konvensjonen inneholder ikke noen eksplisitt plikt til å gjennomføre konsekvensutredninger, men for at rettighetene i konvensjonen skal kunne fungere effektivt, er det naturlig å se de i sammenheng med en korresponderende plikt til å utrede konsekvenser. Dette henger tett sammen med allmennhetens rett til tilgang på miljøinformasjon.^{(17)Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 1} Artikkel 5 (1) i Århuskonvensjonen krever at myndighetene har og oppdaterer miljøinformasjonen som er relevant for sitt felt. For å kunne ha oppdatert informasjon må informasjonen innhentes. Kravet til å utrede og innhente miljøinformasjon er likevel temmelig vagt formulert. Derfor må innholdet i kravet utfylles og ses i sammenheng med mer konkrete forpliktelser i annet regelverk. I fortalen nevnes blant annet Espookonvensjonen som understreker denne sammenhengen og intensjonen.^{(18)Århuskonvensjonen fortalen.}

3.3.5 Havrettskonvensjonen

Havrettskonvensjonen er det sentrale regelverket i havretten. Norge er part til konvensjonen som fastsetter rammeverket for grensene mellom kyststatenes suverenitet. Konvensjonen regulerer også mineralvirksomhet i områder utenfor kyststatenes jurisdiksjon.^{(19)Havrettskonvensjonen Del XI.} Havbunnsmyndigheten har etter konvensjonens artikkel 156 fått ansvaret for å forvalte disse ressursene.^{(20)Det pågår forhandlinger mellom Havbunnsmyndigheten og statene for å utarbeide et mer detaljert regelverk for utvinning av havbunnsmineraler i områder utenfor kyststaters jurisdiksjon, se Hvinden (2023).}

Havrettskonvensjonen artikkel 192 pålegger statene en generell plikt til å beskytte det marine miljøet. Statene må gjøre alle tiltak som er nødvendige for å «prevent, reduce and control pollution» i det marine miljøet.^{(21)Havrettskonvensjonen artikkel 194.} Dette inkluderer etter ordlyden et bredt spekter av tiltak, inkludert lovgivning og konsekvensutredninger.

I South China Sea Arbitration, en forhandling mellom Filipinene og Kina om rettigheter i Sør-Kina-havet som gikk for Den faste voldgiftsdomstolen fram til Kina trakk seg i 2014, fant retten at en stat kunne bryte forpliktelsene etter artikkel 192 både gjennom direkte skader på det marine miljøet, og gjennom å ikke gjennomføre tiltak for å beskytte mot skade.^{(22)Philippines v. China avsnitt 941, Kojima (2017) pkt. 1.} Statene plikter å utrede miljøkonsekvenser når det er «reasonable grounds» for å tro at en aktivitet kan føre til betydelig skade, jf. havrettskonvensjonen artikkel 206. Utredningen skal, «as far as practicable», «assess the potential effects» av aktiviteter som kan føre til betydelig skade på det marine miljøet.^{(23)Havrettskonvensjonen artikkel 206.}

I South China Sea Arbitration, viste domstolen til at det internasjonale havtribunalet har understreket at kravet til konsekvensutredning i artikkel 206 er en direkte forpliktelse under konvensjonen og under «customary international law», samt en «essential part of a comprehensive environmental management system».^{(24)Jf. pkt. 3.3.2.} Videre konkluderte domstolen med at selv om artikkel 206 gir statene en betydelig skjønnsmargin gjennom termer som «reasonable» og «as far as practicable», så er kravet til at staten må dele resultatet av konsekvensutredningen med andre kyststater som kan være påvirket «absolute».^{(25)Philippines v. China avsnitt 948, Kojima (2017) pkt. IV.} Voldgiftsdomstolens forhandlinger er ikke bindende for andre enn partene, men illustrerer likevel en tolkning av pliktene etter havrettskonvensjonen.

Kyststater som driver med mineralvirksomhet i havområder under egen jurisdiksjon må etter dette antas å være forpliktet til å ha lover og reguleringer for å forhindre, redusere og kontrollere forurensning knyttet til mineralvirksomheten, jf. havrettskonvensjonen artikkel 208.

3.3.6 Biomangfoldkonvensjonen

Artikkel 14 i Biomangfoldkonvensjonen (CBD) stiller krav til utredning av miljøkonsekvenser. Norge er part til konvensjonen. Statene skal, «as far as possible and appropriate», ha passende prosedyrer som stiller krav til konsekvensutredning av foreslåtte prosjekter som kan ha «significant adverse effects on biological diversity». Målet er å unngå eller minimere negative effekter på biologisk mangfold.^{(26)Biomangfoldskonvensjonen artikkel 14 (1) a.} Kravene er ikke veldig spesifikke og det nærmere innholdet i konsekvensutredningen overlates i stor grad til statenes eget skjønn.

3.3.7 Osparkonvensjonen

Norge er part i konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren, OSPAR-konvensjonen. I forarbeidene til havbunnsmineralloven nevnes Osparkonvensjonen kort og det forutsettes at forholdet til konvensjonens bestemmelser om utslipp og injeksjon av mineralavfall vil avklares på et senere tidspunkt.^{(27)Innst. 150 L (2018–2019) s. 3.} Konvensjonen forplikter partene til å treffe «nødvendige tiltak» for å beskytte sjøområdet mot skadevirkninger av menneskelig virksomhet, jf. artikkel 2 (1a). I gjennomføringen av forpliktelsene skal konvensjonspartene legge føre-var-prinsippet til grunn. Dette går ut på å treffe «forebyggende tiltak når det er rimelig grunn til bekymring for at stoffer (...) som tilføres det marine miljø» kan føre til skade, jf. artikkel 2 (2). Informasjonen om tilstanden til sjøområdet og om tiltak som kan påvirke sjøområdet skal gjøres tilgjengelig, jf. artikkel 9. Osparkonvensjonen har ingen eksplisitt bestemmelse om krav til utredning, men som i de tidligere drøftelsene må det innfortolkes et krav om å gjøre utredninger dersom det ikke foreligger tilstrekkelig informasjon om tilstanden i sjøområdet eller om de mulige virkningene av planlagte tiltak.^{(28)Se pkt. 3.3.4.}