MarIus

3.2.1 Grunnloven

Havbunnsminerallovens utredningskrav må tolkes i lys av Grl. § 112 som lyder:

   Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også̊ for etterslekten.

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.

Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.

Bestemmelsen er bygd opp slik at de materielle rettighetene er formulert i første ledd.^{(1)Se HR-2020-2472-P der flertallet i Høyesterett uttaler at terskelen for overprøving av domstolene vil være «svært høg» i tilfeller der Stortinget har «handsama ei sak» eller andre vedtak som Stortinget har «samtykt til» (avsnitt 142). På bakgrunn av dette konkluderer flertallet med at Grl. § 112 ikke er en ren prinsipperklæring, men har «eit visst rettsleg innhald» (avsnitt 144).} Innholdet i rettigheten er beskrevet som en natur med visse kvaliteter, som sammenfaller med prinsippet om bærekraftig utvikling, og et mål om å verne om naturen både i et antroposentrisk perspektiv, men også fordi naturen har egenverdi.^{(2)Dokument 16 (2014) s. 243 og Bugge (2022) s. 163.} I andre ledd finnes de prosessuelle rettighetene. Formålet med disse er å bidra til at de materielle rettighetene kan oppfylles.^{(3)HR-2020-2472-P avsnitt 183.} I tredje ledd slås statens plikter fast. De består i å gjøre tiltak slik at rettighetene som borgerne har etter første og andre ledd kan oppfylles.

De prosessuelle rettighetene i andre ledd må tolkes i lys av første ledd. En grunnleggende forutsetning for å kunne ivareta retten etter første ledd er at borgerne har kunnskap om hvilke virkninger som planlagte inngrep kan ha på miljøet. Retten til «kunnskap» innebærer en rett til informasjon og til å få innsikt i den informasjonen som finnes. Etter tredje ledd er det staten som skal «iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger». Det betyr at det er staten som har plikt til å sørge for at borgerne får informasjonen etter andre ledd. I forarbeidene til forløperen til Grl. § 112, § 110b, kommenterte stortingskomiteen at andre ledd også omfatter «det miljørettslige prinsippet om utredning av miljøkonsekvensene ved det aktuelle tiltak».^{(4)Innst.S. nr. 163. (1991–1992) s. 6.} Andre ledd forble uendret ved grunnlovsrevisjonen i 2014, mens tredje ledd ble endret «for å tydeliggjøre plikten for myndighetene til å etterleve prinsippene i første ledd».^{(5)Dokument 16 (2014) s. 245.}

Grl. § 112 andre ledd inneholder to viktige virkemidler: Borgernes rett til miljøinformasjon, og myndighetenes plikt til å gjennomføre konsekvensutredninger og ha miljøinformasjon tilgjengelig.^{(6)HR-2020-2472-P avsnitt 183, Bugge (2022) s. 164 og Hovind (2019) s. 175.} Bestemmelsen inneholder et saksbehandlingskrav der myndighetene plikter å sørge for at «den retten borgarane har» blir oppfylt.^{(7)HR-2020-2472-P avsnitt 183.} Dette innebærer at det stilles kvalitetskrav til saksbehandlingen. Jo større konsekvenser et tiltak kan ha, jo strengere krav stilles det til «avklaring av konsekvensene».^{(8)HR-2020-2472-P avsnitt 183.} Hvor omfattende utredningene skal være vil altså variere ut fra sakens omfang og antatte virkninger.

For hovedspørsmålet om innholdet i utredningskravene til mineralvirksomhet på havbunnen, har Grunnloven betydning på to måter. For det første må havbunnsminerallovens utredningskrav tolkes i lys av § 112.^{(9)Dette legges også til grunn for tolkningen av petroleumsloven og petroleumsforskriften, se HR-2020-2472-P avsnitt 184.} Videre setter § 112 selvstendige krav til utredning.^{(10)Også Grl. § 82 kan ha betydning for kravet til utredning. Bestemmelsen stiller krav til regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget og er i utgangspunktet ikke relevant for havbunnsminerallovens tillatelsessystem. Men som tidligere nevnt i forarbeidene så kan det tenkes tilfeller der regjeringen vil legge fram åpningsbeslutningen etter § 2-1 for Stortinget. Dette kan aktualisere opplysningsplikten.} I Klimadommen kom Høyesterett til at domstolene må være tilbakeholdne i å overprøve politiske avveininger, men at det ikke er samme grunn til å være tilbakeholden i overprøvingen av saksbehandlingskravene.^{(11)HR-2020-2472-P avsnitt 182 og Bugge (2022) s. 169.} Begrunnelsen er at domstolene må kunne kontrollere at vedtaksorganet har gjort de avveiningene som kreves. En konsekvensutredning vil være sentral for å belyse hvilket kunnskapsgrunnlag forvaltningen har lagt til grunn, og dermed også hvilke avveininger som er foretatt. Disse må derfor antas å kunne få en særlig fremtredende plass i domstolenes vurdering av etterlevelsen av § 112.

3.2.2 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven (nml.) lovfester flere miljørettslige prinsipper. Naturmangfoldloven § 8 stiller krav til at kunnskapsgrunnlaget for avgjørelser skal bygge på vitenskapelig kunnskap og stå i rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade. Føre-var-prinsippet i § 9 henger sammen med retten til en viss miljøstandard, som finnes i Grl. § 112 første ledd. Prinsippet krever at man skal forsøke å unngå skade på naturmangfoldet selv om det er stor usikkerhet om konsekvensene.^{(12)Se også NOU 2004: 28 pkt. 11.11.2.} Prinsippet om samlet belastning i § 10 krever at virkningene av et foreslått tiltak må ses i sammenheng med andre påvirkninger.

Det følger av nml. § 7 at prinsippene i §§ 8 – 10 skal «legges til grunn som retningslinjer» for utøving av offentlig myndighet.^{(13)Selv om nml. § 7 viser til §§ 8-12 er ikke §§ 11 og 12 gitt anvendelse på kontinentalsokkelen, jf. ordlyden i § 2 tredje ledd.} Vurderingen av hvordan prinsippene er fulgt skal «fremgå av beslutningen». For åpningsprosessen etter havbunnsmineralloven innebærer dette at prinsippene skal legges til grunn som retningslinje i konsekvensutredningsprosessen, jf. havbunnsmineralloven § 2-2. Det skal også framgå av utkastet til åpningsbeslutning og av åpningsbeslutningen hvordan prinsippene er vurdert, jf. havbunnsmineralloven § 2-1 tredje ledd jf. første ledd.

Prinsippene i nml. §§ 8-10 gjelder på kontinentalsokkelen «så langt de passer», jf. nml. § 3 tredje ledd. I forarbeidene til naturmangfoldloven skriver lovutvalget imidlertid at de økologiske sammenhengene i havområdene tilsier at loven bør gjelde på kontinentalsokkelen med de begrensningene som følger av folkeretten.^{(14)NOU 2004: 28 s. 182. I lovkommentaren skriver Backer at det ikke er grunn til å begrense innholdet i prinsippene fordi prinsippene i seg selv er så skjønnsmessige, se Backer (2010) s. 51.} Dette reiser spørsmålet om bruken av ordene «så langt de passer» reduserer betydningen som prinsippene har for hvilke krav som stilles til utredning på kontinentalsokkelen. I lovforslaget til havbunnsmineralloven peker flere av høringsinstansene på at føre-var-prinsippet bør lovfestes også i havbunnsmineralloven, men departementet pekte på nml. § 2 tredje ledd som slår fast at nml. § 9 gjelder på kontinentalsokkelen, formuleringen om at det kun gjelder så langt det «passer», ble ikke problematisert.^{(15) Prop. 106 L (2017–2018) s. 28.} I stortingsinnstillingen framgår det at et av formålene med naturmangfoldloven er å bidra til oppfyllelsen av internasjonale forpliktelser.^{(16) Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 371.}

Samlet sett, gir formuleringen i forarbeidene til naturmangfoldloven om økologiske sammenhenger i havområdene, og de store virkninger mineralvirksomhet kan tenkes å ha, samt at forarbeidene til havbunnsmineralloven eksplisitt viste til at føre-var-prinsippet allerede var lovfestet i naturmangfoldloven, liten grunn til å anta at formuleringen om «så langt de passer» begrenser rekkevidden av prinsippene. Konklusjonen må være at prinsippene i nml. §§ 8-10 gjelder fullt ut for utvinning av mineraler på havbunnen på kontinentalsokkelen.

3.2.3 Annet lovverk

Flere andre lover stiller krav til utredning av miljøvirkninger. Forvaltningsloven § 17 stiller krav til at saken skal være «så godt opplyst som mulig» før det treffes enkeltvedtak. Hvor godt saken skal være opplyst vil i realitet avhenge av en avveining mellom hensynet til effektivitet og hensynet til forsvarlig resultat.^{(17) Eckhoff (2018) s. 270.}

Forurensningsloven § 13 stiller krav til konsekvensutredninger i forkant av virksomhet som kan føre til større forurensning. Plikten til å gjennomføre konsekvensutredningen retter seg mot «den som planlegger meldepliktig virksomhet». Plikten vil derfor ikke aktualisere seg på åpningsstadiet, men først senere når en rettighetshaver planlegger virksomhet.^{(18) Prop. 106 L (2017–2018) s. 28.}

Plan- og bygningsloven (pbl.) med den tilhørende konsekvensutredningsforskriften inneholder det mest sentrale regelverket om konsekvensutredninger. Konsekvensutredningsforskriften gjennomfører to EU-direktiv om utredninger av miljøkonsekvenser.^{(19)Direktiv 2001/42/EF og Direktiv 2014/52/EU.} Virkeområdet for plan- og bygningsloven er «ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjene», jf. pbl. § 1-2. Det meste av det geografiske virkeområdet til havbunnsmineralloven er dermed ikke omfattet av plan- og bygningsloven. Det er likevel overlapp for kystnære uttak av skjellsand, sand og grus, jf. havbunnsmineralloven kapittel 10.^{(20)Her gjelder det etter kapittel 10 i havbunnsmineralloven særlige regler der «[k]ongen kan gi forskrift om i hvilken grad lovens bestemmelser skal gjelde for undersøkelser og utvinning av forekomster av skjellsand, sand og grus i området fra marbakken og ut til én nautisk mil fra grunnlinjene», jf. § 10-1.} I forskrift om undersøkelse og utvinning av skjellsand, sand og grus i kystnære områder er det gitt nærmere bestemmelser om krav til utredning.^{(21)Konsekvensutredningsforskriften kapittel 1, 2, 3, 5, 6, 8 og 9 er gitt anvendelse, jf. § 6 tredje ledd. I konsekvensutredningsforskriften omtales kystnære uttak av skjellsand, sand og grus som «Mudringsrelatert kommersiell utvinning av mineraler fra havbunnen», se Konsekvensutredningsforskriften Vedlegg II pkt. 2 bokstav C. Virksomheten krever konsekvensutredning dersom tiltaket kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, jf. konsekvensutredningsforskriften § 8 første ledd bokstav a.}

Utenom unntaket for kystnære uttak av skjellsand, sand og grus er havbunnsmineralloven ikke omfattet av plan- og bygningslovens virkeområde. Konsekvensutredningsforskriften og plan- og bygningsloven kommer ikke til anvendelse for uttak av havbunnsmineraler ellers. Ettersom konsekvensutredningsforskriften har et stort virkeområde kan konsekvensutredningsforskriften likevel være illustrerende i drøftelsen av hvilke krav som kan sies å være generelt gjeldende for utredninger.

Miljøinformasjonsloven gjennomfører Norges folkerettslige forpliktelser etter Århuskonvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, borgernes deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøfeltet og også miljøinformasjonsdirektivet.^{(22)Direktiv 2003/4/EF.} Loven pålegger offentlige organer og virksomheter å gi «enhver» miljøinformasjon, jf. § 10 første ledd. Forvaltningsorganer har etter § 8 en plikt til på et overordnet nivå å ha miljøinformasjon som er relevant for egen ansvarsområder og å gjøre denne tilgjengelig for allmennheten. Paragraf 20 omhandler allmennhetens rett til deltakelse i prosessene der regelverk, planer og programmer skal utformes. Bestemmelsen handler i utgangspunktet om deltakelse, ikke om konsekvensutredning. Etter første ledd skal allmennheten gis «nødvendig informasjon». En naturlig forståelse av ordlyden taler for at dette også innebærer en plikt til å skaffe til veie informasjon. Forarbeidene er tause om det følger en plikt til å konsekvensutrede, men avviser det ikke.^{(23)Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) s. 174.} Fauchald legger til grunn at bestemmelsen innebærer en utredningsplikt.^{(24)Fauchald (2016) s. 188.} Konklusjonen er at miljøinformasjonsloven stiller krav til å ha og å innhente miljøinformasjon, for eksempel gjennom konsekvensutredninger.