MarIus

2.5.1 Åpningsstadiet

Kapittel 2 i havbunnsmineralloven regulerer det første stadiet, åpningsstadiet. Det kan som hovedregel kun gis tillatelse til mineralvirksomhet i geografiske områder som er åpnet, jf. § 2-3 første ledd. Kongen i statsråd har kompetanse til å beslutte at et område kan åpnes, jf. § 2-1 første ledd. I forarbeidene framheves det likevel at dersom grunner taler for det kan det være naturlig at åpningsbeslutningen framlegges for Stortinget. Blant annet kan størrelsen på området som foreslås åpnet begrunne at åpningsbeslutningen bør legges fram for Stortinget.^{(4)I den pågående åpningsprosessen varslet regjeringen at de ville framlegge beslutningen i form av en stortingsmelding, se Bebudet St.meld. (2023). Det foreslått åpnede området tilsvarer 85 % av Norges landareal, se Fritjof Nansen Institutt (2023) s. 1.}

Åpningsbeslutningen gjelder «et nærmere avgrenset område» av norsk kontinentalsokkel.^{(5)Havenergilova bygger også delvis på petroleumslovens system og har tilsvarende bestemmelse for åpning i § 2-2, Mauren (2021) s. 620.} Det er uklart om «nærmere avgrenset område» setter noen begrensinger for områdets størrelse eller om kravet kun knytter seg til at området må være tydelig definert. Med «kontinentalsokkel» menes hele kontinentalsokkelen inkludert delene innenfor territorialfarvannet.^{(6)Prop. L 106 (2017–2018) s. 58.} Havrettskonvensjonen artikkel 76 (1) fastsetter at kontinentalsokkelen er den naturlige forlengelsen av de undersjøiske delene av landterritoriet utenfor territorialfarvannet som går ut til 200 nautiske mil eller lengre.^{(7)Lov om Norges kontinentalsokkel §§ 1 til 3, Ruud (2018) s. 162.} På kontinentalsokkelen, utenfor grensen av sjøterritoriet som går ved 12 nautiske mil, har Norge som kyststat «visste suverene rettigheter» til å utnytte naturressursene etter artikkel 77 (1). Disse rettighetene inkluderer eksklusive rettigheter til å drive undersøkelser og utnyttelse av naturressurser på kontinentalsokkelen.^{(8)HR-2023-491-P avsnitt 12, jf. Havrettskonvensjonen artikkel 77 (1). Om lag en tredjedel av det foreslått åpnede området i den pågående åpningsprosessen overlapper også med Svalbardsonen. Dette reiser problemstillinger knyttet til Svalbardtraktaten og konfliktpotensialet som mineralvirksomheten kan skape, se Fritjof Nansen Institutt (2023) s. 1 flg.}

Før et område kan åpnes, skal det gjennomføres en konsekvensutredning, jf. § 2-1 andre ledd.^{(9)Bestemmelsen tilsvarer havenergilova § 2-2 andre ledd.} Dette omtales i forarbeidene som en «strategisk konsekvensutredning».^{(10)Prop. L 106 (2017–2018) s. 34.} Ordet «strategisk» er det samme som brukes om utredninger etter plandirektivet som forplikter Norge til å vurdere miljøvirkninger av strategiske planer og programmer.^{(11)Se pkt. 3.4 der jeg drøfter anvendelsesområdet for direktivene.} De nærmere kravene til konsekvensutredningen følger av § 2-2 andre ledd: Formålet med konsekvensutredningen er å «belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området», blant annet miljø, næring, økonomi og sosiale virkninger. I forarbeidene nevnes i tillegg ressursmessige og samfunnsmessige forhold, samt påvirkning på annen næringsvirksomhet i området.^{(12)Prop. L 106 (2017–2018) s. 35.}

Kongen kan gi forskrift om de nærmere kravene til konsekvensutredningen, jf. § 2-2 tredje ledd. Falkanger skriver i lovkommentaren at «de nærmere krav til en konsekvensutredning vil bero på den forskrift som måtte bli gitt».^{(13)Falkanger (2022) Kommentar til § 2-2.} Det er foreløpig ikke vedtatt en forskrift med hjemmel i bestemmelsen.

Den foreløpige mangelen på en forskrift, og dermed mangel på konkrete krav til konsekvensutredningene, gjør det vanskeligere å svare på denne oppgavens problemstilling. I fravær av en forskrift, er vi henvist til andre rettskilder som vil måtte virke inn på, og samvirke med, kravene som vil fremgå av forskriften. Jeg skal derfor vurdere de overordnede reglene og prinsippene som gjelder for utredning av miljøvirkninger. I forlengelsen av dette skal jeg vurdere om det gjelder særskilte krav til utredning for mineralvirksomhet på havbunnen.

Det er departementet som har ansvaret for å gjennomføre konsekvensutredningen, jf. § 2-2 første ledd. Prosessen starter med at departementet beslutter å sette i gang arbeidet med konsekvensutredningen. Deretter fastsettes det et eget konsekvensutredningsprogram for den konkrete åpningsprosessen.^{(14)Prop. L 106 (2017–2018) s. 35. Krav til konsekvensutredningsprogram følger av SEA-protokollen, se pkt. 3.3.3. Også petroleumslovgivningen stiller krav til program, se petroleumsforskriften § 6b. Plandirektivet stiller ikke krav til utarbeidelsen av konsekvensutredningsprogram, se pkt. 3.4.4.} Forslaget til konsekvensutredningsprogram sendes på høring før det fastsettes av departementet.^{(15)Framgår ikke av loven, men følger av praksis ellers, se konsekvensutredningsforskriften kapittel 4.} Konsekvensutredningsprogrammet er bestemmende for hvilke temaer som skal behandles i konsekvensutredningen og hvordan prosessen skal være. Etter at konsekvensutredningsprogrammet er fastlagt, starter arbeidet med å utarbeide konsekvensutredningen.

Etter at konsekvensutredningen er utarbeidet, lages det et utkast til beslutning for om havområdet foreslås åpnet og hvilke deler som foreslås åpnes. Dette sendes så på offentlig høring sammen med konsekvensutredningen.^{(16)Havbunnsmineralloven § 2-1 tredje ledd.} Informasjonen som kommer fram i konsekvensutredningen skal kunne «ligge til grunn» når det bestemmes om det skal åpnes for mineralvirksomhet og eventuelt på hvilke vilkår.^{(17)Havbunnsmineralloven § 2-2 andre ledd andre punktum.} Ordlyden taler for at resultatet av konsekvensutredningen skal danne utgangspunktet for beslutningen om åpning og være retningsgivende for forvaltningens skjønn. Forarbeidene gir ikke nærmere anvisning på betydningen av at utredningen skal «ligge til grunn».

Loven åpner for noen unntak fra utgangspunktet om kravet til åpningsprosess. Etter § 2-3 andre ledd kan kravet til åpningsprosess fravikes for kystnære mineralforekomster av skjellsand, sand og grus. For disse tiltakene kommer konsekvensutredningsforskriftens krav til utredning til anvendelse.^{(18)Forskrift om undersøkelse og utvinning av skjellsand, sand og grus i kystnære områder, § 6 tredje ledd.} Kongen i statsråd kan «i særlige tilfeller» fravike kravet til åpningsprosess og gi tillatelse til mineralvirksomhet i områder som ikke er åpnet, jf. § 2-3 tredje ledd. Dette kan være aktuelt i tilfeller der det skal tas ut svært begrensede mengder med mineraler, men fritar ikke fra plikten til å konsekvensutrede tiltaket.^{(19) Innst. 150 L (2018–2019) s. 12.}

2.5.2 Undersøkelsesstadiet

Fysiske eller juridiske personer som ønsker å gjøre undersøkelser etter havbunnsmineraler kan få undersøkelsestillatelse ved å søke til departementet etter at et havområde har blitt åpnet.^{(20)Se til sammenligning § 3-1 i forslaget til ny minerallov som gir enhver rett til å lete etter mineralforekomster på fremmed grunn under visse vilkår, NOU 2022: 8 s. 310.} Departementet kan etter havbunnsmineralloven § 3-1 andre ledd gi forskrift om de nærmere kravene til hva søknadene skal inneholde. Heller ikke etter denne bestemmelsen er det foreløpig gitt forskrift.

På undersøkelsesstadiet er det ikke krav til konsekvensutredning etter havbunnsmineralloven. Vedtak om undersøkelsestillatelse vil likevel være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven med krav om at forvaltningen skal sørge for at saken er «så godt opplyst som mulig som mulig» før vedtak fattes, jf. forvaltningsloven § 17.^{(21)Petroleumsloven stiller heller ikke krav til konsekvensutredning på undersøkelsesstadiet, se HR-2020-2472-P avsnitt 190. ESA har stilt spørsmål ved om denne praksisen er i tråd med konsekvensutredningsdirektivene, se ESA (2021) s. 3.} Dette kan medføre en plikt for forvaltningen til å utrede miljøvirkninger.^{(22)Miljødirektoratet mente at det burde framgå av lovteksten at søknaden om undersøkelsestillatelse skal inneholde en vurdering av miljøvirkningene som aktiviteten er ventet å ha samt informasjon om hvilke tiltak som tenkes gjort for å ivareta naturmangfoldet. Departementet fant ikke grunn til å lovfeste et slikt generelt krav, men påpeker at det kan være grunn til å kreve dette når søknaden behandles, se Prop. 106 L (2017-2018) s. 38-39.} Når forvaltningsloven § 17 ses i sammenheng med konsekvensutredningskravene blir virkningen at konsekvensutredningen på åpningsstadiet «også må ta høgde for den naturlege konsekvensen av opningsavgjerda – at det blir tildelt utvinningsløyve» og vurdere miljøvirkninger av letevirksomhet.^{(23)HR-2020-2472-P avsnitt 190.}

2.5.3 Utvinningsstadiet

Etter at et havområde har blitt åpnet kan Kongen i statsråd tildele utvinningstillatelser, jf. § 4-1 første ledd. Rettighetshaveren som har en utvinningstillatelse, har enerett til å drive undersøkelser og utvinning av «alle mineralforekomster» i det området som tillatelsen omfatter.^{(24)Havbunnsmineralloven § 4-1 første ledd. I forarbeidene begrunnes forslaget med eksklusive utvinningstillatelser med at det er hensiktsmessig at ett selskap kan holdes ansvarlig å for å oppfylle miljøkravene som stilles i området, se Prop. 106 L (2017-2018) s. 61. Sml. petroleumsloven § 3-3 som også opererer med eksklusive utvinningstillatelser.} En utvinningstillatelse gis for inntil ti år.^{(25)Havbunnsmineralloven § 4-5 første ledd.}

Tildeling av utvinningstillatelse foregår som hovedregel etter søknadsprosess der Kongen offentlig lyser ut det området som er aktuelt å søke tillatelser i.^{(26)De nærmere kravene til søknaden følger av § 4-2.} Det kan unntaksvis gis utvinningstillatelser uten utlysning.^{(27)Havbunnsmineralloven § 4-1 andre ledd tredje punktum.} Kravet til konsekvensutredning på utvinningsstadiet inntrer først etter at en rettighetshaver av en utvinningstillatelse bestemmer seg for å utvinne en mineralforekomst. En rettighetshaver av en utvinningstillatelse kan også drive med leteaktivitet uten at det kreves konsekvensutredning etter havbunnsmineralloven.^{(28)Se pkt. 2.5.2.}

Dersom rettighetshaveren beslutter å utvinne mineralforekomst, må rettighetshaveren sende inn en plan for utvinning som må godkjennes av departementet, jf. § 4-4. Bestemmelsen tilsvarer petroleumsloven § 4-2.^{(29)Kravene til konsekvensutredning i petroleumsloven er utdypet gjennom petroleumsforskriften.} Planen skal tilpasses omfanget av virksomheten og inneholde en beskrivelse av hvordan utvinningen skal foregå og en konsekvensutredning, jf. § 4-4 første ledd. Planen for utvinning skal «blant annet» inneholde beskrivelse av aktuelle tekniske løsninger, økonomiske, mineralressurs-, teknisk- og sikkerhetsrelaterte forhold knyttet til utbyggingen. Konsekvensutredningen «skal i tillegg» omfatte «nærings- og miljørelaterte forhold» som blant annet innebærer «forebyggende og avbøtende tiltak, og opplysninger om hvordan en innretning vil kunne disponeres ved avslutning av mineralvirksomheten».^{(30)Havbunnsmineralloven § 4-4 andre ledd.} Listen fremstår ikke som uttømmende. Departementet har anledning til å utdype de nærmere krav til plan for utvinning, men har foreløpig ikke vedtatt forskrift med hjemmel i bestemmelsen.^{(31)Havbunnsmineralloven § 4-4 fjerde ledd.} Departementet skal begrunne vedtaket om å godkjenne eller ikke godkjenne plan for utvinning, jf. § 4-4 sjuende ledd. I vedtaket skal det framgå hvilke vilkår og eventuelle avbøtende tiltak som kreves. Vedtaket og begrunnelsen skal som hovedregel offentliggjøres.^{(32)Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener at Grunnloven § 112 andre ledd stiller krav til at utbyggingsplanen etter petroleumsloven skal være offentlig tilgjengelig, se NIM (2022) s. 32.}

I særlige tilfeller kan departementet frafalle kravet til plan for utvinning, jf. § 4-4 første ledd. Dette kan for eksempel være når mineralforekomsten er liten, eller den planlagte utvinningen er et tillegg til et allerede eksisterende utvinningsprosjekt der det allerede foreligger en godkjent plan for utvinning.^{(33)Prop. 106 L (2017–2018) s. 63.} Det framstår noe uklart om også kravet til konsekvensutredning kan frafalles. Det følger av ordlyden at «planen» skal inneholde «en beskrivelse av utvinningen og en konsekvensutredning». Dette taler for at konsekvensutredningen kan frafalles. Forarbeidene gir ikke noe nærmere svar. Kravet til kunnskapsgrunnlaget og føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven §§ 8 og 9 taler for at unntaket fra kravet til konsekvensutredning bør tolkes snevert sett i lys av usikkerheten som er knyttet til miljøvirkningene av virksomheten.^{(34)Sml. petroleumsforskriften § 22b gir mulighet for fritak fra kravet til konsekvensutredning på visse vilkår.}

2.5.4 Avslutningsstadiet

Før avviklingen av utvinningen, og senest to år før tillatelsen utløper, skal rettighetshaveren etter § 5-2 første ledd legge fram en avslutningsplan for departementet.^{(35)Bestemmelsen er basert på kapittel 5 i petroleumsloven.} Planen skal omfatte en beskrivelse av avslutningen, en konsekvensutredning og de opplysningene som trengs for at departementet kan fatte vedtak om disponering av innretningene som er brukt i tilknytning til virksomhetene.^{(36)Havbunnsmineralloven § 5-2 andre ledd, jf. 5-3 første ledd.} Departementet har anledning til å gi forskrift om de nærmere kravene til avslutningsplan, men heller ikke her er det foreløpig gjort, jf. § 5-2 andre ledd fjerde punktum. Kravet om å legge fram en avslutningsplan kan frafalles i særlige tilfeller, jf. § 5-2 tredje ledd.^{(37)For eksempel der virksomheten ikke har foregått med faste innretninger, se Prop. 106 L (2017–2018) s. 67.}