MarIus

6.2.1 Innledning

Fram til nå har jeg beskrevet gjeldende rett. I denne delen vil jeg vurdere om dagens regulering er hensiktsmessig og drøfte hvordan reguleringen bør være. For å kunne kritisere gjeldende rett er det imidlertid nødvendig å oppstille en norm som de gjeldende reglene kan måles mot.^{(1)Se Nerbø (2019) s. 87.} Verdiene som legges til grunn for normen er de sentrale miljørettslige hensynene som reglene om konsekvensutredninger er ment å ivareta: Føre-var-prinsippet, hensynet til bærekraftig utvikling og borgernes rett til miljøinformasjon, som blant annet er lovfestet i Grunnloven § 112.

6.2.2 Sikrer kravene til konsekvensutredning i havbunnsmineralloven § 2-2 at miljøhensyn bli ivaretatt?

Formålet med havbunnsmineralloven § 2-2 er å sørge for at prosessen i forkant av beslutningen av om et havområde kan åpnes for mineralvirksomhet underlegges en konsekvensutredning. Etter at et havområde er åpnet kan det, på visse vilkår, letes og utvinnes havbunnsmineraler. Det kreves også konsekvensutredning på senere stadier i prosessen, men det er på åpningsstadiet at de overordnede strategiske valgene om samfunnet ønsker mineralvirksomhet på havbunnen i det foreslåtte havområdet skal tas. Det er derfor avgjørende at åpningsbeslutningen bygger på et kunnskapsgrunnlag som i tilstrekkelig grad belyser de mulige virkningene som åpningen og virksomheten det åpnes for kan ha på miljøet.

Gjennomgangen har vist at det er uklart hvilke krav som gjelder til konsekvensutredningen. Dette gjør at det er vanskelig å fastsette kravene for konsekvensutredningsprosessen for myndighetene som skal drive prosessen. Dette er et problem fordi det kan føre til ulik forståelse av kravene som gjør at miljøhensyn blir dårligere ivaretatt.

Uklare krav kan også bidra til at konsekvensutredningene mister noe av sin demokratiserende funksjon, fordi det blir vanskelig å passe på at kravene til utredning følges for borgerne og andre samfunnsaktører som skal delta i prosessen. Dette kan bidra til dårligere rettsvern for miljøinteresser fordi mye overlates til forvaltningens skjønn, og et svakere demokratisk ordskifte fordi det blir vanskelig å vurdere eller kritisere forvaltningens beslutninger.

En rekke nasjonale regler, folkerettslige regler og EØS-regler setter rammer for kravene etter havbunnsmineralloven § 2-2, men når disse kravene ikke enkelt lar seg lede ut fra lovteksten, kan det føre til at en snever tolkning velges og at miljøhensyn lider. Det kan for eksempel skyldes at man glemmer noen av kravene som stilles til utredning, eller at det ikke legges tilstrekkelig vekt på disse i utredningen. Mål om bærekraftig utvikling og føre-var-tilnærminger kan lett bli illusoriske når reglene om konsekvensutredning er fragmenterte. Erfaringsmessig er det også lett at miljørettslige prinsipper blir tolket og gjennomført inkonsekvent, eller ikke i det hele tatt.^{(2)Bugge (2010) s. 3}

Det kan argumenteres for at det er ekstra viktig å ha tydelige krav til konsekvensutredning for havbunnsmineralvirksomhet fordi dette er en ny aktivitet som innebærer mange risikomomenter. Store naturverdier står på spill, men samtidig vet vi lite om dem, og de finnes langt fra folk der mulighetene for miljøovervåkning er mer begrensede. Når det skal tas hensyn til disse naturverdiene er det desto viktigere å sikre at de ikke havner i en limbo der det i praksis gjelder mindre strenge miljøkrav.

Den pågående første åpningsprosessen har blitt kraftig kritisert. Miljødirektoratet har i sine innspill konkludert med at konsekvensutredning ikke oppfyller kravene i havbunnsmineralloven § 2-2, og at det ikke er grunnlag for å fatte en åpningsbeslutning.^{(3)Miljødirektoratet (2023) s. 1.}

Et grunnproblem i miljøretten er at mange miljøproblemer ikke kan ses eller merkes. Dette gjelder også miljøskade som oppstår på havbunnen og i vannmassene langt til havs. Som tidligere nevnt, antas det at aktuelle steder for mineralvirksomhet også er hjem for arter som bare finnes på ett sted. Usikkerhet om artsmangfoldet kan føre til at arter blir utryddet uten at man er klar over det. Et av hovedformålene bak konsekvensutredningsreglene er å gjøre ukjente miljøproblemer kjente og synlige. De fleste artene som finnes i dyphavet er enda ikke oppdaget.^{(4)Paulus (2021) s. 1.} Desto viktigere er konsekvensutredningen som et verktøy for beslutningstakere og som en rettighet for borgerne, jf. Grunnloven § 112. Spesielt der miljøvirkningene er usikre.

Når miljøhensyn skal veies mot andre hensyn er vi avhengige av at vektingsøvelsen gjøres på en balansert måte slik at miljøverdiene ikke undervurderes og samfunnsnytten ikke overvurderes. Når usikkerhetsmomentene i konsekvensutredningen blir for omfattende, blir det også vanskeligere for beslutningstakere å gjøre denne balanseøvelsen på en god måte. Det gjør det også vanskeligere for borgerne å vite hva slags naturverdier som foreslåtte planer og tiltak setter på spill.

I komitébehandlingen av lovforslaget til havbunnsminerallov kommenterte energi- og miljøkomiteen at det var viktig å ha et «tydelig og forutsigbart lovverk på plass» og at det var viktig innenfor havbunnsmineralnæringen å ha en «trinnvis og kunnskapsbasert» tilnærming til mineralvirksomheten. Komiteen viste til at det var viktig å få på plass «forutsigbare rammebetingelser» «også» for denne næringen.^{(5)Innst. 150 L (2018–2019) s. 9.} Samtidig viser den etterfølgende prosessen det motsatte.

Et slikt et eksempel er hvordan Olje- og energidepartementet forstår konseptet «skrittvis tilnærming». Ifølge departementet innebærer skrittvis tilnærming at det «etter en ev. åpning, vil legges til rette for en skrittvis utforskning av området gjennom tildeling av tillatelser med tilhørende leteaktivitet som vil bidra til kunnskapsoppbygging og datainnsamling».^{(6)OED (2022a).} Dette går på tvers av den alminnelige forståelsen. Å åpne store deler av norske havområder for en helt ny type industri uten å først gjennomføre miljøkartlegginger eller å dele opp åpningsprosessen i mindre trinn er ikke i tråd med en skrittvis føre-var-tilnærming.^{(7)Miljødirektoratet (2023) s. 1.}

Ved å foreslå å åpne et område som er så stort at det er praktisk umulig å oppfylle kravene til utredning av usikre virkninger på en tilfredsstillende måte, omgås reglene for utredning. Dette gjør at utredningene skyves til et senere stadium når handlingsrommet er mindre. Selv om myndighetene vil ha rett og plikt til ikke å godkjenne en plan for utbygging dersom hensynet til miljø tilsier det,^{(8)HR-2020-2472-P avsnitt 223.} så vil handlingsrommet likevel være betydelig mindre enn det er på åpningsstadiet når de strategiske beslutningene tas. Avveiningen bør gjøres før industrien får tilgang til leteareal. Særlig for en næring der kunnskapen er så liten.

6.2.3 Noen forslag til hvordan miljøhensyn kan styrkes i utredningsprosessen

Et gjennomgående trekk i miljøretten, som også havbunnsminerallovens utredningskrav er et eksempel på, er at regelverket er fragmentert.^{(9)Bugge (2010) s. 3.} For å motvirke de negative konsekvensene som fragmentering kan ha på vektleggingen av miljøhensyn i utredningsprosessen, bør utredningskravene i havbunnsmineralloven § 2-2 utdypes gjennom forskrift slik loven åpner for, jf. tredje ledd. De nærmere kravene til konsekvensutredning i petroleumsloven er utdypet gjennom forskrift og viser at dette kan være hensiktsmessig for å synliggjøre og tydeliggjøre hvilke krav som skal følges.^{(10)Argumentet trekkes blant annet fram av Olje- og energidepartementet i kommentaren til endring av petroleumsforskriften, se OED (2006) pkt. 3 romertall I.}

Dette kan heve kvaliteten på konsekvensutredningene ved at ansvarlig myndighet i større grad bevisstgjøres på kravene som gjelder i utarbeidelsen av utredningen. Det kan også heve kvaliteten på utredingene gjennom at allmenheten og andre aktører i større grad bevisstgjøres på kravene. Dermed kan det bli enklere å delta i konsekvensutredningsprosessen på en mer informert måte. Dette kan gjøre at kvaliteten på innspillene som kommer i prosessen blir bedre som igjen kan bidra til at kvaliteten på konsekvensutredningen blir høyere.

Konsekvensutredningsdirektivene utgjør rammeverket for konsekvensutredningsreglene i Norge og EØS. Dette rammeverket er uttrykk for gjeldende praksis og bør gjelde der behovet for utredninger er størst. Det følger av plandirektivet artikkel 4 (2) at kravene i direktivet «skal integreres i eksisterende framgangsmåter» for vedtakelsen av planer eller programmer eller «innarbeides i de framgangsmåter som er fastsatt» slik at man kan sikre overholdelsen av direktivet. Gjennomgangen viser at direktivene ikke er gjennomført i havbunnsmineralloven i dag. Dette gjør at Norge ikke lojalt følger opp sine folkerettslige forpliktelser til å gjøre direktivet til en del av intern rett. Ved å gi direktivene anvendelse vil man kunne bidra til en mer ensartet miljøforvaltning i områdene der Norge har jurisdiksjon.

6.2.4 Passer petroleumslovens system til å utrede konsekvensene av mineralvirksomhet på havbunnen?

Havbunnsminerallovens tillatelsessystem er basert på de samme hovedtrekkene som petroleumsloven.^{(11) Prop. 106 L (2017–2018) s. 5.} Systemet for forvaltning av havbunnsmineraler er annerledes enn for mineraler på land. Mineralloven legger opp til et regime der alle områder i prinsippet er åpne for utvinning, men der aktøren som ønsker å drive mineralvirksomhet, må søke om tillatelse til å foreta undersøkelser i det enkelte tilfelle. Havbunnsmineralloven legger opp til samme system som petroleumsloven og havenergiloven, med statlige overordnede beslutninger om hvilke områder det er aktuelt med mineralvirksomhet og en strategisk konsekvensutredningsprosess.^{(12) Prop. 106 L (2017–2018) s. 35.}

I høringen til lovforslaget mener Miljødirektoratet at man burde valgt et forvaltningssystem og en utredningsmodell tilsvarende mineralloven. Mineralloven tar utgangspunkt i en grunntanke om at sårbar natur som utgangspunkt bør være vernet, og at undersøkelse og utvinning må vurderes konkret i hvert tilfelle. Det er det samme utgangspunktet som i forurensningsloven, der forurensning ikke er tillatt, med mindre det er lovlig eller det er gitt tillatelse etter søknad.^{(13)Forurensingsloven § 7, jf. § 11.} Det kan også argumenteres med at denne tilnærmingen i større grad ville ivaretatt før-var-hensynet og sikret en skrittvis tilnærming til det som er en ny næring med usikre miljøkonsekvenser.

Et moment som taler for at petroleumslovens reguleringssystem bedre kan ivareta miljøhensyn, er at dette systemet legger opp til en mer overordnet tilnærming som gir mer rom for å se miljøhensyn under ett før enkeltbeslutninger tas. Men dette fordrer at konsekvensutredningen på åpningstidspunktet belyser de ulike interessene som gjør seg gjør seg gjeldende, og vurderer virkningene som åpningen kan ha på miljøet slik at det den strategiske avveiningen mellom interesser blir reell.

6.2.5 Konklusjon

Stortinget har vedtatt åpningsmeldingen og det er ventet at regjeringen vil vedta å åpne havområdene ved kongelig resolusjon denne våren.^{(14)Innst. 162 S (2023-2024) s. 16.} I sitt høringssvar til denne første åpningsprosessen har Miljødirektoratet påpekt at de mener konsekvensutredningen ikke oppfyller kravet til beslutningsgrunnlag eller kravet til utredning i havbunnsmineralloven § 2-2.^{(15)Miljødirektoratet (2023) s. 1.} Miljøkonsekvensene av virksomhetene det åpnes for er usikre og potensielt alvorlige og det er derfor avgjørende at allmennheten og beslutningstakere får tilstrekkelig informasjon om de mulige virkningene. Kravene som stilles til utredning i havbunnsmineralloven § 2-2 i dag er overordnede og vage. Det bør derfor raskt gis en forskrift med de nærmere kravene til konsekvensutredning. Konsekvensutredningsdirektivene bør også gis anvendelse for havbunnsmineralloven for å sikre en ensartet forvaltningspraksis i Norge.