4.9 Anmodningsvedtak
Også den etterfølgende behandlingen av representantforslag er egnet til å medføre at Stortinget potensielt vil kunne anses som «involvert», ettersom denne kan stimulere frem et stortingsvedtak. Etter et representantforslag fremmes i Stortinget, kan Stortinget nemlig velge å følge opp forslaget gjennom et såkalt anmodningsvedtak.
Et anmodningsvedtak er et stortingsvedtak fattet i plenum hvor Stortinget ber regjeringen om å treffe et nærmere angitt vedtak eller foreta visse handlinger. Vedtaksformen er ikke hjemlet i Grunnloven, men har utviklet seg gjennom stortingspraksis. Frem til 1980-tallet var antall anmodningsvedtak beskjedent, men antallet har økt betraktelig de siste tiårene og er for tiden på et historisk høyt nivå.(1) Jf. Dok 21 (2020–2021) s. 2. For en nærmere drøftelse av bruk og oppfølgning av anmodningsvedtak, se også eksempelvis Dok. nr. 14 (2002–2003) og Innst. s. nr. 210 (2002–2003) s. 31-32, samt Holmøyvik (2018).
Hvorvidt et anmodningsvedtak er rettslig bindende for regjeringen, har for øvrig vært svært omstridt i teori og praksis. Den rådende oppfatningen synes i dag å være at de ikke anses juridisk bindende, og at regjeringen ikke er rettslig forpliktet til å følge det opp.(2) Dette synspunktet fremholdes blant annet i Innst. s. nr. 111 (2007–2008) s. 6, Dokument 21 (2020–2021) punkt 4.3, SMK (2021) punkt 2.7.2 og Innst. 143 S (2021–2022), kap. 4. Se også Holmøyvik (2018) hvor spørsmålet diskuteres grundig. Lar regjeringen være å forelegge saken for Stortinget, eller handler den imot Stortingets syn, kan den uansett risikere politisk (parlamentarisk) kritikk, og i verste fall parlamentarisk ansvar (mistillitsvotum). Spørsmålet om anmodningsvedtakenes generelle rettslige status synes imidlertid ikke direkte relevant for vårt spørsmål. Dersom regjeringen velger å handle i strid med et anmodningsvedtak, og en privatperson senere bestrider regjeringens vedtak i domstolene, kommer jo ikke spørsmålet om stortingsinvolvering på spissen; regjeringen har i slike tilfeller ikke Stortingets støtte i ryggen.
Det er derimot relevant å se på de tilfellene hvor regjeringen velger å fatte vedtak i samsvar med innholdet i et anmodningsvedtak. I slike tilfeller er det godt mulig å argumentere for at Stortinget i realiteten har samtykket til vedtaket, slik at den høye materielle terskelen kommer til anvendelse. Det er imidlertid ikke særlig lett å se for seg at dette er en praktisk problemstilling, ettersom anmodningsvedtak typisk går ut på at Stortinget ønsker seg en utredning, vurdering eller plan av noe slag, og ikke at det ønsker at regjeringen skal treffe konkrete forvaltningsvedtak.
Det finnes imidlertid unntak. I stortingsbehandlingen 9. mars 2000 av Innst. S nr. 122 (1999–2000) ble det eksempelvis votert over følgende anmodningsforslag:
«Stortinget ber Regjeringen snarest treffe tiltak for omgjøring av vilkårene i de tildelte utslippstillatelser for gasskraftverk. Behandlingen av omgjøringssakene og eventuelle utslippssøknader for nye gasskraftverk forutsettes å skje innenfor forurensningslovens rammer, og slik at følgende retningslinje legges til grunn: Inntil et system for omsetning av utslippskvoter er lovregulert og satt i kraft stilles ikke strengere utslippskrav for klimagasser enn det som i dag er vanlig for gasskraftprodusenter i andre EØS-land.»(3) S.tid. s. 2462-2479 (1999–2000) s. 2462.
Komiteens innstilling ble bifalt med 81 mot 71 stemmer. I innstillingen uttrykkes blant annet følgende:
«Etter en totalvurdering av de energipolitiske og miljømessige hensyn, sakens samfunnsmessige betydning og Regjeringens standpunkt i saken så langt, mener flertallet det er nødvendig å gi instruks til Regjeringen om å behandle sakene på nytt med sikte på å omgjøre de vilkår som er satt i utslippstillatelsene til Naturkraft AS. Behandlingen av omgjøringssakene og eventuelle utslippssøknader for nye gasskraftverk forutsettes å ligge innenfor forurensningslovens rammer» (min utheving).(4) s. 18.
Et komiteflertall var nemlig av den oppfatning at utslippstillatelsene som var gitt etter forurensningsloven hadde så omfattende vilkår for tillatelse at forvaltningen i realiteten hadde «satt en foreløpig stopper for at det blir bygget gasskraftverk i Norge».(5) s. 22 i innstillingen. Stortinget ønsket altså at samtlige av disse vilkårene skulle fjernes. Anmodningsvedtaket la derfor opp til at regjeringen måtte stille lempeligere vilkår for miljøfiendtlig energiproduksjon – nemlig gasskraft, samt at regjeringen skulle fatte et konkrete vedtak om omgjøring. (Den neste) regjeringen valgte i etterkant også å omgjøre Naturkrafts utslippstillatelser for gasskraftverkene på Kollsnes og Kårstø.(6) Se St.meld. nr. 33 (1999–2000) s. 8 flg. I tråd med Stortingets vedtak 9. mars 2000 ble det i tillatelser gitt til Naturkraft for to gasskraftverk åpnet for såkalte «Fleksible NOx-tiltak». Kort sagt innebærer dette at utslippsreduserende tiltak kan gjennomføres utenfor konsesjonærens egen virksomhet, i motsetning til det som ofte er vanlig – nemlig at hele utslippsreduksjonen tas på eget anlegg.(7) Se nærmere i St.meld. nr. 54 (2000–2001), s. 83, samt St.meld. nr. 33 (1999–2000) s. 7 flg. Se for øvrig også Lovavdelingen (2000), hvor det uttales at en slik ordning ikke lå innenfor forurensningslovens rammer. Saken illustrerer altså at også anmodningsvedtak kan benyttes som instrument for å forsøke å presse gjennom et spesifikt, og ikke minst miljøskadelig, innhold i et forvaltningsvedtak.
Det er heller ikke utenkelig at Stortinget også i fremtiden vil kunne treffe anmodningsvedtak som er egnet til å få miljøskadelige konsekvenser. Eksempelvis kan det tenkes at Stortinget vil anmode regjeringen om å gi et vindmølleselskap konsesjon til å bygge ut vindmøller i et spesifikt område, og at regjeringen følger opp dette. Selv om vindmøller bidrar til en økning i produksjonen av fornybar energi, som i utgangspunktet er positivt for klimaet, kan også vindmøller virke ødeleggende for andre miljøinteresser. Utbygging av vindkraft innebærer som oftest betydelige arealinngrep, og kan resultere i store tap av natur- og dyreliv. Nettopp av denne grunn har utbyggingsvedtak potensiale til å stå i et vanskelig forhold med Grl. § 112. Etter mitt syn vil imidlertid et forvaltningsvedtak som bygger på et svært konkret og direkte anmodningsvedtak måtte anses å «tufte på et samtykke fra Stortinget». Den materielle terskelen vil dermed kunne begrense prøvingsintensiteten ved et eventuelt søksmål.(8) Forutsatt at det er tilstrekkelig kvalitet på Stortingets involvering, jf. del III.