4.8 Representantforslag
Grunnloven § 76 innebærer at stortingsrepresentanter står fritt til å fremme forslag for Stortinget. Selv om ordlyden kun åpner for fremsettelse av lovforslag, blir bestemmelsen tolket analogisk til også å åpne for andre typer forslag.(1) Jf. bl.a. Innst. S nr. 230 (2005–2006) s. 1. Representantforslagene – både forslag til lovvedtak og andre stortingsvedtak (såkalte «Dokument 8-forslag») – overbringes skriftlig for Stortinget og leses opp i et stortingsmøte, jf. blant annet Stortingets forretningsorden §§ 38 og 39. Stortinget oversender normalt representantforslagene videre til en stortingskomite for behandling, og komiteen velger i noen tilfeller å gi innstilling om at representantforslaget helt eller delvis vedtas ved at dette gjengis i tilrådningen, jf. Stortingets forretningsorden § 30.(2) Det er ellers interessant å merke seg at det i Stortingets forretningsorden § 30 annet ledd siste punktum fastsettes at «[d]ersom det ikke er flertall for et vedtak etter første til tredje punktum, skal det gis innstilling om at forslaget vedlegges protokollen» (min kursivering). Igjen ser vi at et forslag som er vedlagt protokollen ikke automatisk innebærer at Stortinget kan sies å ha stilt seg bak innholdet.
Foreligger det et representantforslag som støtter et forvaltningsvedtak, er det klart nok ikke tilstrekkelig til å kunne si at Stortinget har vært «involvert» i vedtaket. Standpunktet skyldes naturligvis at det i slike tilfeller kun er én (eller et fåtall) representanter som har stilt seg bak vedtakets innhold, og ikke et stortingsflertall. Det er ikke minst et viktig poeng at representantforslaget er nedstemt av stortingsflertallet i slike tilfeller; ønsker et stortingsflertall at forslaget skal gjennomføres, utarbeides nemlig et anmodningsvedtak.(3) Se kapittel 4.9.
Mer problematisk blir det hvis det foreligger et representantforslag som uttrykkelig tar til orde for at regjeringen bør avstå fra å vedta et planlagt forvaltningsvedtak, eksempelvis fordi det vil medføre betydelig forurensning, men et flertall på Stortinget har forkastet representantforslaget. Når det planlagte vedtaket deretter fattes, kan det spørres om Stortinget gjennom sin behandling og nedstemming av representantforslaget har «samtykket» til regjeringens etterfølgende vedtak. At et stortingsflertall ikke støttet representantforslaget, kan jo fort tolkes slik at flertallet ikke hadde noe imot det planlagte vedtaket. Som vi allerede har sett gjennom vår analyse av klima-dommen, kreves det heller ikke at Stortingets samtykke må være formelt. Det er tilstrekkelig at det i realiteten foreligger.
Illustrerende er Dokument 8: 4 S (2021–2022) om å stanse tildeling av letetillatelser på norsk sokkel, fremsatt av Lars Haltbrekken, Sofie Marhaug og Lan Marie Nguyen Berg. Forslaget lød som følger:
«Stortinget ber regjeringen stanse all tildeling av letetillatelser på norsk sokkel, både gjennom nummererte konsesjonsrunder og gjennom TFO-ordningen.»
Representantforslaget ble nedstemt. Det er likevel klart at nedstemmingen her ikke kan tolkes slik at flertallet på Stortinget samtykker til enhver letetillatelse på norsk sokkel; også dette forslaget er svært generelt, og det peker ikke på ett konkret vedtak, men snarere på en generell politikk som føres av regjeringen. Stortinget hadde altså ikke tatt stilling til et konkret forvaltningsvedtak, men «kun» det konkrete representantforslaget. Involveringen er med andre ord for lite spesifikk at vi kan si at eksempelvis et senere vedtak om godkjenning av PUD i et avgrenset geografisk område hviler på et «samtykke» i Stortinget.
Men hva blir konklusjonen hvis representantforslaget er mer spesifikt? Vi kan eksempelvis se for oss at forvaltningen planlegger å godkjenne en PUD, og en stortingsrepresentant velger å fremsette forslag om at slik godkjenning må nektes. Et klart stortingsflertall stemmer imot forslaget.(4) Alternativt at vedtaket allerede er fattet, og anmodningsforslaget går ut på å omgjøre vedtaket. Vurderingen bør etter mitt syn bli den samme. Også her må vi foreta en konkret helhetsvurdering av stortingsbehandlingen før vi kan konkludere med at Stortinget valgte å nedstemme representantforslaget som følge av at det i realiteten stilte seg bak regjeringens planlagte vedtak. Nedstemmingen vil nok i et slikt tilfelle likevel fort skyldes at Stortinget ikke vil blande seg inn i noe som i utgangspunktet er regjeringens prerogativ, og ikke fordi det nødvendigvis støtter det konkrete forslaget. Å respektere regjeringen som den utøvende makt, og å direkte samtykke til deres politikk, er to nokså ulike ting. Finnes det ikke helt tydelige holdepunkter i stortingsbehandlingen av representantforslaget som tilsier at Stortinget i realiteten samtykker til vedtakets innhold, bør vi derfor være forsiktige med å konkludere med at Stortinget må anses som «involvert».(5) Uansett vil det være høyst tvilsomt om Stortinget kan anses å ha tatt stilling til miljøspørsmålet i et slikt tilfelle. Kommer vi til at Stortinget må anses som «involvert», kommer ikke den høye materielle terskelen til anvendelse. Se nærmere om dette i artikkelens del III. Og dersom terskelen mot formodning skal gjelde for de tilfeller hvor Stortinget har nedstemt et representantforslag, bør forslagsstilleren ha det i mente når vedkommende skal overveie om den politiske markeringen som et representantforslag ofte er, er ønskelig å gjennomføre.
Svaret på spørsmålet om nedstemming av et representantforslag innebærer et «samtykke» vil nok uansett i de fleste tilfeller måtte besvares benektende, ettersom stortingsbehandlingen av representantforslag som hovedregel både er knapp og svært hurtig. Stortinget får dermed ikke begrunnet sitt svar, og tydelige holdepunkter for et reelt samtykke vil da være vanskelig å identifisere. Samtidig må vi ikke undervurdere den signaleffekt et nedstemt representantforslag kan ha ved siden av annen stortingsinvolvering. I klima-dommen synes det som tidligere drøftet å ha vært et viktig poeng for Høyesterett at Stortinget, i etterkant av at det var tildelt utvinningstillatelser fra Olje- og energidepartementet, hadde nedstemt en rekke representantforslag om å stanse utdelingene.(6) Se Meld. St. 36 og Meld. St. 41 (2012–2013) jf. Innst. 495 S (2012–2013), Innst. 206 S (2013–2014) jf. Dokument 8:39 (2013–2014), og Innst. 274 S (2015–2016) jf. Dokument 8:49 (2015–2016). Førstvoterende uttaler som nevnt i avsnitt 81 at det er
«[…] ein avgjerande premiss for enkeltvedtaket at fleire forslag om å stanse tildelinga i den 23. konsesjonsrunden vart forkasta av Stortinget med breitt politisk fleirtal i tida før vedtaket vart gjort.»
Selv om en nedstemming av representantforslag som hovedregel ikke alene bør anses som tilstrekkelig til å si at Stortinget har «samtykt til» et forvaltningsvedtak, illustrerer uttalelsen tydelig at en nedstemming – sett i lys av Stortingets øvrige innblanding i saken – kan bidra til at stortingsinvolveringen totalt sett er så sterk at vedtaket i realiteten bygger på Stortingets samtykke.