4.6 Behandling av stortingsmeldinger
Stortingsmeldinger er en mulighet for regjeringen til å presentere saker for Stortinget uten forslag til vedtak. Regjeringen har i utgangspunktet ingen konstitusjonell plikt til å fremme meldinger for Stortinget. Likevel velger regjeringen ofte å fremlegge slike meldinger da de gir mulighet til å orientere om eller drøfte fremtidig politikk på et bestemt område. Rent politisk er dette ofte et fornuftig tiltak.
Flere av reglene som håndterer Stortingets behandling av stortingsvedtak regulerer også behandlingen av stortingsmeldinger. Normalt blir meldingene vedtatt oversendt til en komité, som gir sin tilrådning til Stortinget (Innst. S). Innstillingen behandles deretter av Stortinget i plenum, som kan vedta at selve meldingen «vedlegges protokollen». Dette innebærer ikke en vedtakelse av selve innholdet i stortingsmeldingen.(1) Se nedenfor. Stortingsbehandling av stortingsmeldinger behandles også nærmere i SMK (2021) s. 13.
Som jeg har diskutert i kapittel 3.4, har Stortinget tradisjonelt vedlagt stortingsmeldinger som omhandler åpninger av nye områder for petroleumsvirksomhet protokollen. Som gjennomgangen har vist, er behandlingen av slike stortingsmeldinger normalt også grundig i form av komitebehandling og Stortingets muntlige behandling av innstillingen. At Stortinget vedla stortingsmeldingen om åpning av Barentshavet sør og sørøst protokollen, ble i klima-dommen sett på som en tilslutning til regjeringens etterfølgende utvinningstillatelser i områdene.(2) En kunne ha innvendt at det burde kreves et rettslig bindende vedtak før Stortinget kan anses som «involvert» nok til at den høye terskelen etter Grl. 112 kommer til anvendelse, ettersom det kun i slike tilfeller foreligger en rettslig bindende avstemning som direkte tar stilling til vedtaksinnholdet. Det er også nokså klart at en slik avstemning fordrer en grundigere stortingsbehandling enn ved behandlingen av stortingsmeldinger, jf. også kapittel 3.2. Det forelå imidlertid intet rettslig bindende vedtak fattet av Stortinget i klima-dommen, noe som nok gjør diskusjonen overflødig. Stortinget måtte av denne grunn anses som «involvert», og den høye materielle terskelen etter Grl. § 112 kom dermed til anvendelse.(3) Husk imidlertid at Stortinget også ved flere anledninger hadde nedstemt representantforslag om å stanse tildelingen, og at dette ble tillagt vekt i vurderingen av om det hadde samtykket, jf. særlig kap. 3.4.3.
Det jeg nå skal se nærmere på er imidlertid mer generelt Stortingets behandling av stortingsmeldinger. Et relevant spørsmål i vår sammenheng er nemlig om klima-dommen innebærer at når Stortinget har vedlagt en stortingsmelding protokollen, må det automatisk anses som «involvert» i et etterfølgende forvaltningsvedtak som har bakgrunn i den vedlagte meldingen.
Etter mine undersøkelser skiller ofte de ikke-lovfestede stortingsbehandlinger av stortingsmeldinger seg fra de tilfeller hvor behandlingen av stortingsmeldingen bygger på en involveringsplikt etter petroleumsforskriften § 6d. At en stortingsmelding «vedlegges protokollen» innebærer nemlig ikke uten videre at Stortinget har sagt seg enig i det politiske innholdet i stortingsmeldingen, slik at demokrati- og rettsstatshensyn tilsier at domstolene bør være varsomme i sin overprøving.(4) Dette bekrefter nok en gang hvor underlig det er at Stortinget kun behandler en stortingsmelding, og ikke en proposisjon, når nye områder for petroleumsvirksomhet åpnes.
Illustrerende er en rekke uttalelser i veilederen Regjeringens forhold til Stortinget fra Statsministerens kontor (SMK), hvor behandlingen og statusen til stortingsmeldinger omtales. I punkt 2.9 fastslås det blant annet at der Stortinget har besluttet å vedlegge en stortingsmelding protokollen, er det «ikke [et] bindende vedtak for regjeringen». Samtidig fremheves det at «komitemerknader og innlegg i stortingsdebatten kan […] gi politiske signaler for regjeringens oppfølging av saken […]». Og videre i punkt 2.10, om oppfølging av komitemerknader:
«Dette gjelder for eksempel når en komite har behandlet en melding til Stortinget, og Stortinget deretter vedtar å vedlegge saken protokollen. I slike tilfeller vil det ikke være stemt over noen forslag, og betydningen av slike uttalelser må leses i lys av at det ikke er gitt at uttalelsene er dekkende for Stortingets vilje» (min utheving).
Det må med andre ord foretas en konkret og helhetlig vurdering av om Stortinget, gjennom sin behandling av stortingsmeldingen, kan sies å ha samtykket til dens innhold ved å vedlegge den protokollen. Stortinget kan for eksempel velge å vedlegge en stortingsmelding protokollen uten å gå særlig inn i realitetene i meldingen. Dette er typisk tilfellet hvis politikken er kontroversiell og ingen av partiene eksplisitt ønsker å uttrykke at de er «enige» i innholdet. Av politiske årsaker ønsker representantene samtidig heller ikke å direkte avvise meldingen. «Vedlagt protokollen» gir – tross alt – kun uttrykk for at Stortinget har gjort sin konstitusjonelle plikt ved å behandle meldinger fra regjeringen. Det er selve stortingsdebatten i forkant, samt diskusjonene i komiteinnstillingen, som reelt sett viser om Stortinget stiller seg bak innholdet. Vi må altså tolke innholdet i både innstillingen og den etterfølgende stortingsdebatten hvor innstillingen og stortingsmeldingen blir behandlet før vi kan bekrefte at Stortinget i realiteten har samtykket til meldingens innhold, og dermed også det konkrete forvaltningsvedtaket som prøves for domstolene.
Vi kan også se for oss at stortingsmeldingen tar for seg en omfattende mengde planlagt politikk, hvor en lang rekke tiltak foreslås.(5) Se eksempelvis Meld. St. 13 (2020–2021) som presenterer politikken til regjeringen for å redusere utslippene for perioden 2021–2030, hvor særlig regjeringens plan for å kutte utslipp som ikke er kvotepliktig gjennomgås. Ett av de foreslåtte tiltakene er å bygge en rekke vindmøller på et spesifikt sted i Norge, og regjeringen vedtar kort tid senere å gjennomføre slik utbygging. At Stortinget har vedlagt den forutgående stortingsmeldingen protokollen og gjennom stortingsbehandlingen uttrykt en generell støtte til meldingens innhold, kan neppe innebære at Stortinget automatisk kan anses å ha samtykket til den konkrete vindmølleutbyggingen. Også i et slikt tilfelle må vi foreta en helhetsvurdering av om komiteens innstilling og stortingsbehandlingen tilsier at Stortinget har tilsluttet seg innholdet i dette konkrete vedtaket.
Et annet spørsmål er hvor nær sammenheng det må være mellom stortingsmeldingen og forvaltningsvedtaket for at vi kan si at Stortinget har vært «involvert» og i realiteten samtykket til vedtaket. Vi kan eksempelvis se for oss at stortingsmeldingen som fremlegges for Stortinget er nokså generell, og ikke gir anvisning på helt konkrete tiltak som regjeringen planlegger å iverksette – noe som for øvrig synes nokså vanlig hva gjelder stortingsmeldinger. Dersom Stortinget uttrykker en generell støtte til stortingsmeldingen under behandlingen av den aktuelle komiteens innstilling, og deretter vedlegger meldingen protokollen, blir spørsmålet om det kan anses som «involvert» i et senere forvaltningsvedtak som har bakgrunn i den vedlagte stortingsmeldingen. Etter min mening er ikke en slik stortingsbehandling tilstrekkelig; det må som nevnt kunne dokumenteres at det konkrete forvaltningsvedtaket «på avgjerande vis byggjer på samtykke frå Stortinget», jf. klima-dommens avsnitt 81. Det er svært vanskelig å kunne konstatere at et slikt samtykke foreligger når Stortinget ikke har fått seg forelagt et konkret vedtak, men i realiteten generell politikk.