4.5 Saker om inngåelse av folkerettslige avtaler
Etter Grunnloven § 26 første ledd ligger traktatkompetansen til «Kongen». Inngåelse av folkerettslige avtaler er i utgangspunktet derfor regjeringens prerogativ.(1) At regjeringen er tillagt slik myndighet gjenspeiler også den ordinære ordningen internasjonalt. I henhold til Grunnloven § 28 skal imidlertid saker av viktighet behandles av Kongen i statsråd. For visse avtaler gjelder i tillegg et krav om innhenting av forutgående samtykke fra Stortinget.(2) Selv om dette i prinsippet er (grunn)lovbestemt involvering og kanskje naturlig hører under kapittel 2, har jeg valgt å behandle involveringstypen her som følge av at utenrikssaker er av særegen karakter. Grunnlovens 26 annet ledd fastsetter blant annet at dette er tilfellet dersom traktaten gjelder en sak av «særlig stor viktighet», og i alle tilfeller traktater hvor iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning.(3) Også Grunnloven § 115 krever samtykke dersom traktaten innebærer mer enn lite inngripende myndighetsavståelse, men kommer kun til anvendelse for avståelse av myndighet til en organisasjon som Norge er tilsluttet til.
Regelen om stortingssamtykke ble vedtatt 1931, og bygde på et grunnlovsforslag av Martin Handberg, Olav Scheflo, Harald Gram og Johan Nygaardsvold. Alternativet som ble vedtatt i Stortinget var likevel nærmest identisk med det som hadde blitt framlagt i 1926 av Johan Ludwig Mowinckel, Johan Castberg og Johan E. Mellbye, men som konstitusjonskomiteen hadde valgt å ikke gi innstilling til i 1929.(4) Se forslaget fra konstitusjonskomiteen som ble vedtatt i Innst. S nr. 47 (1931), jf. S.tid. (1931) s. 554, i tillegg til framlegget fra Castberg mfl. i Innst. S nr. 128 (1929). I 1931 fremholdt imidlertid utenriks- og konstitusjonskomiteen at det foreliggende forslaget «tar, i likhet med det som forelå i 1929, sikte på å bringe Grunnlovens bestemmelser om avslutning av traktater i mere overensstemmelse med det som allerede må sies å være konstitusjonell praksis i vårt land». Komiteen hadde i 1929 lagt til grunn at daværende grunnlov var «i strid med moderne demokratiske prinsipper». Det ble blant annet vist til konstitusjonell praksis:
«Det er da også i de senere år blitt en utbredt praksis i konstitusjonelt styrte land at folkerepresentasjonen får sig forelagt til godkjennelse traktater av nogen betydning som vedkommende regjering inngår. For Norges vedkommende vil en grunnlovsforandring med den tendens som her er foreslått, i virkeligheten bety en grunnlovfestelse av en praksis som allerede er godkjent som den eneste forsvarlige».
Uttalelsen viser at komiteen allerede i 1929 ønsket å endre innholdet i daværende § 26. Så hvorfor fremmet de ikke forslaget allerede da? Årsaken var at formuleringen «traktater av særlig viktighet» ble ansett som «et uttrykk som må fortolkes og derfor kan volde vanskeligheter».(5) Innst. s. nr. 128 (1929) s. 259. Bestemmelsen endte likevel opp med denne ordlyden til slutt, ettersom det viste seg svært utfordrende å finne en bedre formulering.(6) Se nærmere om bestemmelsens historiske bakgrunn i Skodvin og Mestad (2021), s. 386-393.
Formuleringen «særleg viktige saker» innebærer at ikke alle traktater skal forelegges Stortinget for godkjennelse før vedtakelse. Begrunnelsen synes identisk med den (formelle) vi finner i vassdragsreguleringsloven § 3 tredje ledd og den (uformelle) bak petroleumsforskriften § 6d; krav om Stortingets samtykke innebærer et vern for opposisjonen i saker av stor samfunnsmessig betydning, hvor demokratihensyn tilsier at regjeringen bør ha Stortingets støtte i ryggen.
Spørsmålet blir dermed hvordan bestemmelsen er relevant for vår problemstilling. Vi kan se for oss følgende scenario: Regjeringen inngår en folkerettslig avtale med Russland om å utnytte grenseoverskridende petroleumsforekomster i Barentshavet (dersom det oppdages), som en oppfølgning av delelinjeavtalen. Det kan innvendes at dette er en folkerettslig forpliktelse som kan stå i et vanskelig forhold til Grl. § 112 tredje ledd, ettersom avtalen stimulerer en næring som er klimafiendtlig. Dette vil også gjelde for senere forvaltningsvedtak som direkte bygger på denne forpliktelsen. Om avtalen tufter på Stortingets samtykke vil her nødvendigvis få betydning for en etterfølgende domstolsprøving. På samme måte som i klima-dommen kan vi nemlig si at Stortingets samtykke til den folkerettslige avtalen får en «smitteeffekt» på Energidepartementets eventuelle senere vedtak om utvinningstillatelser i området. Begrunnelsen blir den samme som i klima-dommen; hadde ikke stortingsflertallet ønsket leting etter olje i området, hadde det vel neppe samtykket til avtaleinngåelsen. Dersom den folkerettslige avtalen i tillegg forutsetter en viss utvinning i det tilfellet petroleumsforekomster oppdages, kan det kanskje også argumenteres for at stortingssamtykket må få en smitteeffekt helt over på forvaltningens senere godkjenning av PUD.(7) Her må det naturligvis foretas en konkret vurdering av hvor langt Stortingets samtykke rekker. Betydelig mer tvilsomt er derimot om Stortinget i et slikt tilfelle også kan anses å ha tatt stilling til miljøspørsmålet, og om det kvalitetskrav vi må stille til Stortingets saksbehandling er innfridd.(8) Se del III.
Det kan videre tenkes at norske myndigheter velger å inngå en traktat om større utnytting av transportpotensialet i havområdene i Norskehavet. Forskere har blant annet anslått at den kjente nordøstpassasjen kan bli brukt av 25 prosent av skipene som går mellom Europa og Asia innen 2030.(9) Se Aftenposten (2013). Særlig Kina er opptatt av muligheten for å bruke ruten til og fra Europa ettersom den er kortere, og dermed også billigere, enn sjøruten gjennom Det indiske hav og Suezkanalen. En slik økning av maritim trafikk vil blant annet kunne få betydelige konsekvenser for det marine miljøet i området.(10) Det er i denne forbindelse interessant å merke seg behandlingen av St.meld. nr. 15 (2008–2009) om hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk, hvor Stortinget blant annet vedtok å anmode regjeringen om å foreta en utredning av hvilke konsekvenser, herunder også miljøkonsekvenser, en betydelig maritim trafikk over Polhavet kan ha for Norge. En slik avtale, samt etterfølgende forvaltningsvedtak som har sin bakgrunn i denne, har derfor potensiale til å være uforenelig med Grl. § 112. Spørsmålet om stortingsinvolvering kommer også da på spissen.