4.3 Bevilgningsvedtak
Etter Grunnloven § 75 bokstav d er Stortinget tillagt myndighet til å «bevilge de pengesummer som er nødvendige for å dekke statens utgifter». Bevilgningsvedtak gir forvaltningen fullmakt til, og eventuelt pålegg om, å bruke statens penger til forutsatte formål. I praksis legges forlag til statsbudsjett først frem av regjeringen (Prop. 1 S).(1) Bevilgningsreglementet gir nærmere regler for hvordan statsbudsjettet skal utformes. Stortingets behandling av forslaget begynner med at presidentskapet avgir innstilling om hvilke stortingskomiteer som skal forberede behandlingen av ulike deler av budsjettet (Innst. 1 S).(2) I valgår skjer det i Innst. 18 S. Deretter fortsetter behandlingen i finanskomiteen, som senere (og senest 20. november) avgir en innstilling om nasjonal- og statsbudsjett (Innst. 2 S) hvor den foreslår bevilgningsrammene for de ulike delene av budsjettet.(3) Dersom finanskomiteen derimot ikke rekker å gi sin innstilling innen 20. november, følger det av Stortingets forretningsorden § 79 at Stortinget kan fravike forretningsordenen og sette en ny frist. Finanskomiteens innstilling behandles av Stortingets plenum innen en uke. Under denne behandlingen fattes det vedtak om størrelsen på de ulike rammene, samt budsjettets totale utgifter og inntekter. Dette stortingsvedtaket binder de påfølgende budsjettbehandlinger.
De ulike fagkomiteene fortsetter deretter saksforberedelsen og avgir innstilling om hvordan de overordnede bevilgningsrammene skal fordeles på ulike poster. I forbindelse med arbeidet sender komiteene spørsmål til departementene og inviterer til åpne høringer. I praksis starter komiteene dette arbeidet umiddelbart etter at regjeringen har lagt frem sitt budsjettforslag til Stortinget, slik at alle høringene normalt er ferdig i midten av november. Fagkomiteenes budsjettinnstillinger voteres over fortløpende, frem til hele statsbudsjettet er vedtatt av Stortinget. Senest 15. desember skal fagkomitéenes innstillinger være ferdigbehandlet av nasjonalforsamlingen. Budsjettvedtakene som Stortinget fatter ved behandlingen av disse, er endelige.(4) Se Stortingets forretningsorden § 43 for nærmere regler om Stortingets behandling av statsbudsjettet. Finansdepartementet (2014) inneholder også en mer detaljert beskrivelse av budsjettprosessen, samt SMK (2021) s. 11-12.
Det er liten tvil om at det endelige statsbudsjettet gir uttrykk for Stortingets vilje, og slik sett har sterk demokratisk legitimitet. Spørsmålet er imidlertid om stortingsinvolvering i et budsjettvedtak kan innebære at Stortinget må anses å ha «samtykket» til et senere forvaltningsvedtak som bygger på dette konkrete bevilgningsvedtaket.
I all hovedsak vil nok svaret måtte bli benektende, ettersom involveringen er for generell; Stortinget tar i utgangspunktet ikke direkte stilling til en konkret forvaltningssak ved sin vedtakelse av statsbudsjettet, men bestemmer de overordnede rammer for pengebruken i politikken som regjeringen må holde seg innenfor. Involveringen skiller seg slik sett tydelig fra den i klima-dommen, hvor Stortinget gjennom åpningsvedtak og etterfølgende stortingsbehandling hadde uttrykt et klart ønske om oljeleting i et spesifikt område.(5) Se nærmere i kapittel 3.4.3. Stortinget hadde av denne grunn tatt direkte stilling til det konkrete innholdet i det etterfølgende forvaltningsvedtaket, og dette kunne derfor anses å tufte på «eit samtykke frå Stortinget».(6) Avsnitt 81.
Selv om forvaltningsvedtak som bygger på bevilgningsvedtak i hovedsak ikke kan sies å tufte på et samtykke fra Stortinget, har jeg undersøkt om det eksisterer noen unntak fra dette utgangspunktet. Å finne et praktisk eksempel som egner seg godt til illustrasjon har imidlertid vist seg utfordrende. Stortinget bevilger stadig penger til tiltak som er positive for klima, eksempelvis karbonfangst og -lagring,(7) Se poster fordelt til energi- og miljøkomiteen i statsbudsjettet 2022, Prop. 1 S (2021–2022), og Innst. 9 S (2021–2022). Regjeringen foreslår eksempelvis å bevilge 2 272 millioner kroner i tilskudd til investering i Langskip-prosjektet (fangst og lagring av CO2), og å først realisere fangst av CO2 ved Norcems sementfabrikk i Brevik. men det finnes få eksempler på «klimafiendtlige» budsjettposter. Dette er trolig en følge av at staten ikke har noe særlig insentiv til å subsidiere en suksessfull bransje som tjener store summer på egen hånd. Staten gir derimot store skattelettelser til petroleumsnæringen, noe jeg kommer nærmere inn på i kapittel 4.4.
I de tilfeller hvor staten deltar i en utbygging i et område for petroleumsvirksomhet, må det imidlertid løyves midler til det i statsbudsjettet.(8) Se også Mestad (1985) for en nærmere redegjørelse av rettslige sider ved den norske statens oljeselskap. Store investeringer kreves i slike prosesser. Stortinget bevilger eksempelvis betydelige summer til det statlig eide selskapet Petoro, som forvalter SDØE(9) SDØE, statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten, er en ordning for forvaltning av det norske statlige engasjementet i petroleumssektoren utenfor Equinor. og stadig deltar i utbygging av nye oljefelt – både nye og modne.(10) Staten eier eksempelvis 17,3600 prosent av Johan Sverdrup-feltet, som Petoro forvalter. Det er liten tvil om at staten gjennom en slik bevilgning direkte finansierer oljevirksomhet og tar del i produksjon av klimagasser, samt at denne praksisen står i et vanskelig forhold til Grl. § 112 tredje ledd.(11) Se Prop. 1 S (2021–2022) s. 364 og punkt 17.14.6 om Løyvinger til administrasjon og oppfølging av SDØE-porteføljen. Det er tale om mangfoldige millioner i investeringer. Stortingsinvolveringen har på sett og vis noen likhetstrekk med involveringen etter vassdragsreguleringsloven § 3; regjeringen må ha fullmakt fra Stortinget før den kan utøve en viss handling, enten det er å gi konsesjon til utbygging av et stort vassdrag eller å utbetale penger til et selskap hvor summen vil gå direkte til finansiering av oljevirksomhet.
Vi kan se for oss at Stortinget har stilt til rådighet en viss sum som forvaltningen kan bevilge til Petoro gjennom statsbudsjettet. Departementet utbetaler deretter summen, som primært går til Petoros driftskostnader og statens investeringer. Sistnevnte vil da typisk innebære utbygging av et nytt oljefelt. Ettersom bevilgningsvedtak er en fullmakt til, og pålegg om, at forvaltningen skal bruke pengene til det formål Stortinget har vedtatt, kan det argumenteres for at forvaltningen kun gjennomfører Stortingets vedtak og at vi dermed ikke står overfor noe forvaltningsvedtak i det hele tatt. Situasjonen skiller seg her fra den etter vassdragsreguleringslova § 3, hvor forvaltningen står fritt til å ombestemme seg selv etter at Stortinget har gitt sitt samtykke til åpning av et vassdrag.(12) Et annet spørsmål er om dette vil være politisk klokt. Forvaltningen blir altså ikke båndlagt på samme måte som ved et bevilgningsvedtak; det er forvaltningen som bestemmer utfallet av prosessen, og ikke Stortinget. Ser vi bevilgningsvedtak fra denne vinkelen vil eksempelet falle noe utenfor artikkelens tema, ettersom vi hovedsakelig ser på betydningen av stortingsinvolvering i nettopp forvaltningsvedtak.
En bevilgning innebærer likevel å stille penger til rådighet for visse formål, som i Europa tradisjonelt har blitt ansett som klassisk forvaltningsrett. Det er jo – tross alt – forvaltningen som foreslår budsjettpostene til Stortinget og som utfører utbetalingene. Av denne grunn kan vi kanskje litt anstrengt si at bevilgningsvedtak er en særlig form for forvaltningsvedtak, men at disse skiller seg fra øvrige forvaltningsvedtak nettopp fordi det er Stortinget selv – og ikke forvaltningen – som fatter det bindende vedtaket.
Diskusjonen er nok uansett lite praktisk, ettersom Stortinget utvilsomt har samtykket til (bevilgnings)vedtaket som gir Petoro bistand til drift og investeringer. Involveringen er dermed så spesifikk og sterk at den uten tvil vil aktualisere den høye materielle terskelen etter Grl. § 112 dersom noen skulle prøve å anlegge sak med påstand om at et bevilgningsvedtak og etterfølgende vedtak om utbetaling til Petoro skulle være i strid med bestemmelsens tredje ledd. Høyesterett fastslår også helt tydelig i klima-dommen at domstolene – i tillegg til de tilfeller hvor Stortinget har samtykket til et forvaltningsvedtak – heller ikke skal kunne sette til side «stortingsvedtak» etter Grl. § 112 med mindre Stortinget «grovt ha[r] sett til side pliktene sine».(13) Avsnitt 142. Om vi anser det som et forvaltningsvedtak som Stortinget har samtykket til, eller et stortingsvedtak, er dermed ikke av avgjørende betydning.
Det kan også spørres om Stortingets bevilgning til Petoro har en såkalt «smitteeffekt» på senere og klassiske forvaltningsvedtak som omhandler oljevirksomhet, som for eksempel Energidepartementets godkjenning av en PUD i et spesifikt område etter petroleumsloven § 3-5 hvor Petoro er involvert. Bevilgningsvedtaket innebærer jo tross alt en sterk politisk støtte til oljenæringen, og som jeg diskuterer i kapittel 3.4.3 er det neppe slik at Stortingets involvering under åpningsfasen (fase 1) alene vil innebære at Stortinget kan sies å ha samtykket til utvinningsfasen (fase 3). Kan et etterfølgende bevilgningsvedtak til Petoro endre på dette? Svaret må etter mitt syn klart bli benektende, ettersom et bevilgningsvedtak i utgangspunktet ikke tar stilling til spørsmål om utvinning i et aktuelt område, men i utgangspunktet kun gir en generell støtte til Petoros oljevirksomhet.