1.2 Problemstillinger og avgrensninger
Etter dette innledende kapittelet i del I er artikkelen strukturert etter to underliggende temaer.
Temaet for del II er stortingsinvolvering i forvaltningssaker på miljørettens område, samt hvilken betydning denne involveringen har for domstolsprøvingen. Som vi skal se, kan Stortinget være involvert i forvaltningsvedtak på flere ulike måter. Selv om hovedfokuset i del II ligger på når denne involveringen aktualiserer den høye materielle prøvingsterskelen etter Grl. § 112 som etableres i klima-dommen, skal vi også diskutere mer generelt hvilken betydning stortingsinvolvering har for domstolsprøvingen.(1) Dette gjelder særlig for kapittel 3. Vi skal derimot ikke se på hva som skal til for at den materielle terskelen kan anses som brutt.
En viktig premiss å ha med seg er imidlertid at Stortinget som hovedregel ikke er direkte involvert i forvaltningsvedtak, noe som har sammenheng med vår konstitusjonelle ordning. I kapittel 2 redegjør jeg nærmere for dette viktige statsrettslige bakteppet, før vi deretter skal rette blikket mot ulike sammenhenger der Stortinget er involvert i forvaltningsvedtak. I kapittel 3 skal vi blant annet se nærmere på de tilfeller hvor Stortingets involvering i en forvaltningssak som omhandler miljø er lovregulert. Dette gjelder blant annet Stortingets involvering i vedtak om større vassdragsutbygginger etter vassdragsreguleringsloven, erverv av større vannfall etter vannfallrettighetsloven, og ikke minst ved åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven- og forskriften. Stortingsinvolveringen er imidlertid regulert ulikt for de tre rettsområdene. Jeg skal også diskutere nærmere hvilken betydning denne involveringen har fått for domstolsprøvingen i aktuell rettspraksis på området, herunder i klima-dommen og Rt. 1982 s. 241 (Alta-saken).
Stortingsinvolvering i forvaltningssaker er imidlertid ikke avgrenset til de lovbestemte tilfellene. Kapittel 4 gjennomgår derfor øvrige former for stortingsinvolvering, og vurderer om de ulike involveringsmåtene innebærer at Stortinget må anses som «involvert» på en slik måte at den høye materielle terskelen etter Grl. § 112 kommer til anvendelse. Stortingsinvolveringen tar her mange former. I tillegg til å se mer generelt på stortingsvedtak, ser jeg også nærmere på bevilgningsvedtak, skatte-, avgifts- og tollvedtak, saker om inngåelse av folkerettslige forpliktelser, behandling av stortingsmeldinger, muntlige redegjørelser fra regjeringsmedlemmer, samt representantforslag og anmodningsforslag. Grensen mellom juss og politikk er her særlig utfordrende å trekke, og rettstilstanden er usikker. Leseren må ha dette i bakhodet når kapittel 4 leses. Jeg avrunder deretter del II i kapittel 5 med en drøftelse av betydningen av analysens foreløpige konklusjoner.
Temaet for artikkelens del III er kvalitetskrav til Stortingets involvering i forvaltningssaker. Vi skal med dette bygge videre på hovedfunnene fra del II om når Stortinget kan anses som så «involvert» i et forvaltningsvedtak at vedtaket i utgangspunktet kun kan kjennes ugyldig dersom Stortinget «grovt ha sett til side pliktene sine etter § 112 tredje ledd».(2) Avsnitt 142. Den overordnede problemstillingen i del III er nemlig om det kan oppstilles et kvalitetskrav til Stortingets involvering i forvaltningssaker, slik at involvering i seg selv ikke er tilstrekkelig til å aktualisere den høye materielle prøvingsterskelen etter Grl. § 112. Problemstillingen har bakgrunn i Høyesteretts uttalelse om at Grl. § 112 vil kunne benyttes direkte for domstolene når det gjelder miljøproblemer som lovgiverne ikke har «teke stilling til».(3) Avsnitt 139. Jeg redegjør nærmere for problemstillingen i kapittel 6.
I fremstillingens kapittel 7 diskuteres det om et kvalitetskrav til Stortingets involvering kan utledes av Grl. § 112 selv, mens kapittel 8 retter fokuset mot bestemmelsens tilhørende forarbeider og grunnlovgivers egne betraktninger om spørsmålet. Kapittel 9 undersøker om et kvalitetskrav kan utledes av klima-dommen. I kapittel 10 ser vi litt nærmere på de underliggende maktfordelingsbetraktningene som ligger bak et kvalitetskrav, blant annet ved å trekke noen paralleller til den skjulte sammenhengen mellom kvalitetskravet etter Grl. § 112 og kvalitetskravet ved grunnlovsprøving som er utledet fra Kløfta-dommen.(4) Jf. Rt. 1976 s. 1 s. 6. Det er nemlig ikke noe nytt fenomen at domstolene stiller krav om kvalitet ved Stortingets vurderinger som en forutsetning for at dets syn skal vektlegges. I kapittel 11 samler jeg trådene og forsøker å gi noen overordnede retningslinjer for hvor intensivt domstolene skal prøve om kvaliteten på Stortingets vurdering er god nok.
Med del IV oppsummerer jeg konklusjonene for artikkelens hovedproblemstillinger, før vi avrunder med noen refleksjoner.
En viktig side ved diskusjonen om domstolsprøving- og intensitet etter § 112 er også det internasjonale bakteppet. Til tross for at miljørettigheter ennå ikke er nedfelt i sentrale menneskerettighetskonvensjoner, har EMD likevel anvendt flere av bestemmelsene i EMK på inntrufne miljøskader og fremtidig risiko for slik miljøskade.(5) EMD og kommisjonen har avsagt rundt 300 avgjørelser om miljørisiko og skade, jf. COE (2020). Særlig etter EMK artikkel 2 (retten til liv) og artikkel 8 (retten til privatliv, familieliv og hjem) har EMD innfortolket en rett til miljøbeskyttelse.(6) Se nærmere om dette i NIM (2020a), særlig kapittel 5. De nevne artiklene fikk i 2014 sine motstykker i Grunnloven §§ 93 første ledd og § 102, og disse skal ifølge høyesterettspraksis tolkes med utgangspunkt i EMKs tilsvarende bestemmelser.(7) Jf. bl.a. HR-2016-2554-P (avsnitt 81), Rt. 2015 s. 93 (avsnitt 57 og 60) og Rt. 2015 s. 155 (avsnitt 40 og 44). Det har også vært hevdet at grunnlovsrevisjonen i 2014 var en hjemføring av rettighetskonvensjoner, og at det er den internasjonale rettighetsbevegelsen som ligger bak.(8) Se Østerud (2019) s. 55. Et svært aktuelt spørsmål er derfor om, og eventuelt i hvilken grad, art. 8 og/eller § 102, samt art. 2 og/eller § 93, kan supplere tolkningen av Grl. § 112 og få betydning for domstolsprøvingen- og intensiteten i norske domstoler. Analysen avgrenses imidlertid mot dette internasjonale bakteppet, av hensyn til fremstillingens lengde.