2 Overordnet om Stortingets involvering i forvaltningssaker
Den klare hovedregelen er at Stortinget ikke er direkte involvert i forvaltningsvedtak.(1) Med ordet «forvaltning» siktes det i denne sammenheng til de organene som forvaltningen består av, herunder f.eks. Kongen (som alltid treffer vedtak i statsråd, jf. Grl. §§ 27 flg.), departementer og direktorater, kommuner og fylkeskommuner. Også Sametinget, kommunestyrer og fylkesting regnes med. Forvaltningsvedtak er dermed vedtak fattet av slike forvaltningsorganer. Dette har sammenheng med vår konstitusjonelle ordning. Den norske grunnloven bygger på et system hvor Stortinget er den lovgivende, bevilgende og kontrollerende makt. Stortinget skal vedta Norges lover, utforme statsbudsjettet og bevilge penger, samt kontrollere regjeringen. Regjeringen er den utøvende makt, og er ansvarlig for å iverksette, håndheve, tolke og opprettholde lover og beslutninger i tråd med Stortingets vedtak.(2) Regjeringen sørger slik sett også for politisk initiativ, og foreslår saker for Stortinget. Stortingsrepresentantene kan imidlertid også fremme forslag – såkalte representantforslag, jf. Stortingets forretningsorden §§ 28, 29, 31 og 50. Det er altså regjeringen som styrer forvaltningen og dens avgjørelser – ikke Stortinget. Som oppsummert av Torstein Eckhoff, er det imidlertid i forholdet mellom Stortinget og regjeringen likevel Stortinget som har mulighet til «å kunne si det siste og avgjørende ord i alle saker av betydning».(3) Se Eckhoff (1964) s. 45. Dagens grunnlov bygger altså overordnet på folkesuverenitet, med en underliggende maktfordeling.(4) Maktfordelingsprinsippet og folkesuverenitet har i juridisk og historiefaglig litteratur ofte blitt omtalt som to motstridende eller gjensidig utelukkende prinsipp, se f.eks. Andenæs og Fliflet (2017) s. 93-94 og Seip (2002) s. 43. Det forutsetter imidlertid at man legger til grunn at maktfordelingsprinsippet innebærer et krav om en horisontal likedeling av makt mellom statsmaktene. Dette er likevel kun én mulig tolkning av maktfordelingsprinsippet, og en jeg ikke deler.
Maktfordelingsprinsippet er en grunnleggende teori om organisering av den øverste statsmakten. Prinsippet har røtter som er eldre enn både Montesquieu og den berømte skildringen av maktfordelingsprinsippet i De L’esprit des lois bok 11 kapittel 6 i fra 1748.(5) Opphavet og fremveksten til maktfordelingsprinsippet før Montesquieu er dokumentert i en rekke fremstillinger, se f.eks. Vile (1998) og Gwyn (1965). Det var imidlertid gjennom nevnte skildring, og fremstillinger inspirert av denne, at prinsippet virkelig slo gjennom som en grunnleggende teori på slutten av hundreåret.(6) Se nærmere Holmøyvik (2012) s. 54 flg. Maktfordelingsprinsippets kjernepunkt var at makt skulle stanse makt, og bygde på en forutsetning om at de tre statsfunksjonene – den lovgivende, utøvende og dømmende makt – ikke skulle utøves av samme organ eller person:
«Tout serait perdu si le même homme, ou le même corps […] exerçaient ces trois pouvoirs: celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers.»(7) Montesquieu (1961), s. 164 (bok 11, kapittel 6). Oversatt til norsk: «Alt vil gå tapt dersom den samme personen eller organ […] utøver de tre funksjonene: Den å gi lover, den å utøve de offentlige avgjørelsene og den å dømme kriminelle handlinger eller tvister mellom individer.»
Maktfordelingsprinsippet ble i hovedsak også forstått slik i ettertid, og var en viktig del av det statsrettslige erfaringsrommet hos Riksforsamlingen på Eidsvoll i 1814.(8) Det er viktig å presisere at det ikke bare var Montesquieu som la grunnlaget for maktfordelingen som systemvalg på Eidsvoll i 1814, se bl.a. Holmøyvik (2012), særlig kapittel 8.3. Erfaringene ble også sentrale ved utarbeidelsen av en ny norsk grunnlov samme år. I tråd med maktfordelingslæren ble statsmakten nemlig delt mellom en utøvende (Grunnloven kap. B, særlig § 3), en lovgivende (kap. C, særlig § 49) og en dømmende makt (kap. D). Selv om makten ble delt i 1814, hadde forholdsmessig mye makt fortsatt forblitt samlet hos Kongen. Han hadde omfattende kompetanser innenfor lovgivningen gjennom provisoriske anordninger, initiativrett og vetorett. Slik sett kan det fremstå som om maktfordelingen på dette tidspunktet var horisontal. Vetoretten var imidlertid ikke absolutt, og kongen hadde av denne grunn ikke mulighet til å sørge for stillstand i lovgivningsarbeidet på Stortinget – kun utsettelse. Medlemmer av statsrådet kunne også underlegges konstitusjonelt ansvar og stilles for riksrett etter Grl. § 86.(9) Riksretten er en særdomstol som dømmer i saker som Stortinget reiser mot medlemmer av statsråd, Høyesterett eller Stortinget. Tiltale for Riksretten skjer som en reaksjon på straffbare forhold begått i embetet. Se nærmere i Smith (2017), s. 253-258. Til tross for at Kongen som utøvende makt var i befatning av relativt sterke modererende faktorer på denne tiden, må derfor Stortinget anses som det sentrale organet i Eidsvollsgrunnlova.(10) Se nærmere i Holmøyvik (2012), s. 523-531. Folkesuverenitetsprinsippet stod altså sterkest.
Enda mer etter dagens Grunnlov er Stortinget det sentrale statsorganet.(11) Det er samtidig viktig å fremheve at internasjonalisering av norsk politikk og juss, en økende arbeidsmengde og mer tekniske saker,samt et voksende embetsverk som er i stadig utvikling, har medført en betydelig maktforskyvning til fordel for regjeringen. Stortinget har verken tid eller kompetanse til å holde oversikt over hele omfanget av – og innholdet i – regjeringens og forvaltningens daglige virke, og det er heller ikke ansett som verken ønskelig eller nødvendig. Dette skyldes kanskje hovedsakelig at nasjonalforsamlingen tradisjonelt har hatt stor tillit til regjeringen. Når en leser Grunnloven, vil den alminnelige borger likevel lett kunne tenke at maktfordelingen i dag er horisontal. Kongens rettslige stilling er imidlertid blitt nærmest symbolsk, og regjeringen utøver statsmakt i vårt statsoverhodes navn. Regjeringens statsmakt er i tillegg politisk underlagt Stortingets kontroll som følge av parlamentarismens inntog i 1880- og 1890-årene.(12) Parlamentarisme kan defineres som en «statsskikk som går ut på at Kongen må velge sine rådgivere blant personer som nasjonalforsamlingens flertall aksepterer», se Andenæs & Fliflet (2017) s. 241. I Norge er det sentrale at regjeringen plikter å vike når Stortinget har gjort vedtak om mistillit, jf. Grunnloven § 15.(13) Grl. § 15 krever ikke at regjeringen er avhengig av en positiv beslutning om tillit i Stortinget; det er nok at den blir «tålt». Før bestemmelsen ble vedtatt i 2007 bygget parlamentarismen på konstitusjonell sedvane. Se nærmere i Holmøyvik (2021), s. 233-234. Dersom regjeringen kommer i konflikt med et flertall i nasjonalforsamlingen, kan den altså bli tvunget til å gå av. I ytterste konsekvens kan statsrådene også stilles konstitusjonelt ansvarlig for Riksretten, jf. Grl. § 86. Vi kan dermed si at maktfordelingen opprinnelig var et kompromiss med ideen om at all legitim statsmyndighet utgår fra folket. Til slutt endte det likevel med fullstendig seier for folkesuvereniteten. Og det er nettopp folkesuverenitetens sterke posisjon i vårt statsrettslige system som begrunner at Stortingets syn på konkrete saker eller grunnlovmessigheten av lover ofte blir tungt vektlagt i domstolene.(14) Se nærmere om dette i del III, særlig kapittel 10.
Det er viktig å fremheve at selv om Stortinget i utgangspunktet ikke er direkte involvert i forkant av forvaltningsvedtakene som fattes av den utøvende makt, utøver Stortinget kontroll med maktutøvelsen. Stortingets kontroll med regjeringen kan defineres som den del av Stortingets virksomhet som går ut på etterfølgende granskning, vurdering, sanksjonering eller styring av regjeringen eller forvaltningen.(15) Sejersted (2002), s. 25. Stortingets oppgave i forholdet til forvaltningen er altså hovedsakelig å kontrollere vedtakene i etterkant av konkrete avgjørelser. Denne kontrollen med regjeringen er en av Stortingets hovedfunksjoner og en «grunnleggende bestanddel i vårt konstitusjonelle og politiske system», som Harberg-utvalget uttrykte det.(16) Dokument 21 (2020–2021), s. 2.
Dagens grunnlovsmodell er i utgangspunktet derfor nokså klar: Stortinget har i oppgave å vedta nye lover og årlig budsjett, og regjeringen har ansvar for å følge opp stortingsvedtakene og å styre den utøvende virksomhet. Stortinget fører deretter kontroll med regjeringens konkrete tiltak, herunder også forvaltningsvedtakene, og sørger slik sett for at regjeringen holder seg innenfor sitt politiske handlingsrom. Det hører altså til sjeldenhetene at Stortinget er involvert underveis i en forvaltningsvedtaksprosess. Stortinget har i stedet valgt å delegere makt til regjeringen og forvaltningen gjennom Grunnloven og (særlig) annen lovgivning. Det er et viktig poeng i denne sammenheng at forvaltningen må ha hjemmel i lov for å kunne gjøre inngrep i den alminnelige borgers rettssfære.(17) Jf. Grl. § 113. Den overhengende fare for mistillitsforslag eller riksrett dersom regjeringen går for langt, vil også holde maktutøvelsen i tøylene.
Noen avgjørelser hører likevel etter Grunnloven under Stortinget. Etter Grl. § 19 tilkommer det blant annet Stortinget å bestemme måten statens eiendommer og regalier skal forvaltes på. I visse tilfeller følger det også av lovgivningen at selve avgjørelsen må treffes av nasjonalforsamlingen. Eksempelvis bestemmer veglova § 27 at Stortinget må samtykke før departementet kan fastsette at det skal kreves bompenger på offentlig vei, og vassdragsreguleringsloven § 3 tredje ledd bestemmer at Stortinget i visse tilfeller må samtykke før konsesjon blir gitt. Atomenergiloven § 4 annet ledd fastsetter videre at konsesjon til utbygging av atomkraftverk ikke bør gis før Stortinget har gitt sitt samtykke. Noen lover krever derimot bare at saken er lagt frem for Stortinget før departementet kan fatte visse vedtak, som kan indikere at regjeringen rettslig sett står fritt til å treffe de vedtak de anser hensiktsmessig – uavhengig av Stortingets syn. Dette er blant annet tilfellet for vannfallrettighetsloven § 2 annet ledd og petroleumsforskriften § 6d. Selv om bestemmelsene nøyer seg med slike formuleringer, nemlig at visse saker skal fremlegges Stortinget før vedtak treffes, må dette normalt tolkes som kompetansebetingelser for forvaltningen.(18) Se kapittel 3 hvor jeg diskuterer dette nærmere, samt Backer (1981) kapittel II s. 107, hvor han også tar til orde for en slik tolkning.
Noen forvaltningssaker blir også lagt frem for Stortinget fordi nasjonalforsamlingen selv har bedt om det. Slike forespørsler kan blant annet komme til uttrykk i ordinære plenarvedtak(19) Plenarvedtak er vedtak fattet av Stortinget i plenum. Både formelle lover (Grl. § 76), mistillitsforslag (Grl. § 15), skatte- og budsjettvedtak (Grl. § 75 a og d) er plenarvedtak, i tillegg til samtykke til traktatinngåelse (Grl. § 26). eller uformelle henstillinger fra komiteer eller enkeltrepresentanter. Regjeringen kan også av eget tiltak velge å fremlegge en sak for Stortinget, selv om den rettslig sett har kompetanse til å treffe avgjørelsen alene. Hensikten er da ofte å gi Stortinget en anledning til å gi sitt syn på saken og å komme med innspill.(20) Jf. også Backer (1981) kapittel II. I slike tilfeller velger ofte regjeringen å presentere saken gjennom en stortingsmelding.(21) Se eksempelvis St. meld. nr. 43 (1978–1979). Regjeringen hadde etter lov 19. juni 1970 nr. 63 (naturvernloven) kompetanse til å selv opprettholde nasjonalparker. I Naturvernrådets innstilling i 1968 om ny lov om naturvern hadde man foreslått at slik kompetanse skulle være avhengig av Stortingets samtykke, jf. s. 22 og 26. Forslaget ble imidlertid nedstemt i Ot.prp. nr. 65 (1968–1969) s. 20. I slike tilfeller er det nærliggende å se på stortingsbehandling som en del av saksforberedelsen til forvaltningen. I andre tilfeller blir saken derimot kun presentert til orientering, som vedlegg til en annen sak.(22) Denne fremgangsmåten forekommer blant annet i forbindelse med budsjettsaker. Forskriftene om erstatning til voldsofre (voldsoffererstatningsforskriften) fastsatt ved kgl.res. 23. januar 1981, ble eksempelvis lagt frem for Stortinget i utkast, som vedlegg til Justisdepartementets budsjettproposisjon for 1981. Stortinget kan også på andre måter ha befatning med en forvaltningssak i forkant av vedtakstidspunktet, for eksempel gjennom anmodningsvedtak eller muntlige redegjørelser fra regjeringsmedlemmer i Stortinget.
I artikkelens del II skal jeg redegjøre nærmere for noen av unntakene fra hovedregelen om at Stortinget i utgangspunktet ikke er involvert i forvaltningsvedtak, samt når denne involveringen er sterk nok til at vi meningsfullt kan si at Stortinget må anses som «involvert». Som vi snart skal se, involveres tidvis Stortinget i en eller annen form når store og viktige – og dermed ofte politiske betente – forvaltningsavgjørelser skal treffes. I slike saker vil regjeringen nødvendigvis ønske Stortingets støtte i ryggen, noe som nettopp henger sammen med vårt konstitusjonelle system; nasjonalforsamlingen har myndighet til å stille regjeringen konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig dersom den går for langt i sin maktutøvelse.