10.2 En linje med kvalitetskrav?
Ettersom klima-dommen tar stilling til om utvinningstillatelsene i 23. konsesjonsrunde er i strid med Grl. § 112, gjelder dommen selve prøvingsretten.(1) Prøvingsretten er et grunnlovfestet prinsipp som innebærer at domstolene har en rett og plikt til å kontrollere om en lov eller et vedtak er i strid med Grunnloven. Prinsippet har lenge hatt status som «sikker konstitusjonell sedvanerett», jf. Rt. 1976 s. 1, og ble kodifisert i Grunnloven 12. juni 2015 gjennom Grl. § 89. Vi må nemlig ikke glemme at domstolene etter Grl. § 89 også har plikt til å prøve grunnlovmessigheten av forvaltningsvedtak, og ikke bare lover. Interessant i denne forbindelse, er at det lenge har vært vanlig å hevde at Stortingets syn på hvordan Grunnloven skal forstås må tillegges betydelig vekt av domstolene på prøvingsrettens område. Samtidig viser rettspraksis fra den senere tid at dette er en oppfatning som må nyanseres, ettersom Høyesterett tidvis også har oppstilt særskilte krav om kvalitet ved Stortingets grunnlovsvurdering. Denne praksisen går tilbake til Kløfta-dommen på 1970-tallet. Rettspraksisen gjelder imidlertid utelukkende grunnlovmessigheten av lover, og ikke forvaltningsvedtak. Den nære sammenhengen mellom grunnlovmessigheten av lover og forvaltningsvedtak etter Grl. § 89 gjør det like fullt tjenlig å sammenholde de resultatene jeg har kommet til ovenfor med øvrig rettspraksis på prøvingsrettens område, for å se om denne kan ha overføringsverdi til vår problemstilling.
I Rt. 1976 s. 1 (Kløfta) trekker Høyesterett opp en nokså tydelig arbeidsfordeling mellom Høyesterett og Stortinget. Dommen la opp til et gradert grunnlovsvern ved prøving av lovers grunnlovsmessighet, hvor lovbestemmelsene ble delt inn i tre ulike kategorier: 1) bestemmelser som gjelder vern av enkeltmenneskets personlige frihet eller sikkerhet, 2) bestemmelser som regulerer andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse, og 3) grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter.(2) Jeg kommer ikke til å diskutere tredelingen nærmere i denne sammenheng, ettersom det er kvalitetskravet vi er interessert i. Se likevel kapittel 11 for en kort drøftelse om hvilke forhold som kan påvirke prøvingsintensiteten. Saken gjaldt forståelsen av §§ 4 og 5 i lov nr. 4 av 26. januar 1973 om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom, og om denne var i tråd med Grl. § 105. Med andre ord befant saken seg innenfor kategorien «økonomiske rettigheter».
Høyesterett fant det blant annet klart at «Stortingets forståelse av lovens forhold til slike grunnlovsbestemmelser må spille en betydelig rolle når domstolene skal avgjøre grunnlovmessigheten, og domstolene må vise varsomhet med å sette sin vurdering over lovgiverens». Førstvoterende ville av denne grunn «vike tilbake for å konstatere grunnlovsstrid» i tilfeller hvor det forelå «rimelig tvil, og hvor Stortinget klart har vurdert og bygd på at loven ikke kommer i strid med grunnloven».(3) s. 5-6. Formuleringen viser at det både eksisterer en terskel i form av «rimelig tvil», samt et kvalitetskrav som innebærer at Stortinget «klart [må] ha vurdert og bygd på» at en lov ikke er grunnlovsstridig.(4) Jf. også Holmøyvik (2016) s. 221. Et lignende synspunkt synes for øvrig også lagt til grunn i Rt. 1990 s. 284 (Selsbakk), hvor Høyesterett så bort fra Stortingets grunnlovsdrøftelse i forarbeidene da disse var av generell art.(5) Se øverst på s. 295 i dommen.
I den første av tomtefestesakene, Rt. 2007 s. 1281 (Øvre Ullern), uttalte førstvoterende også at det måtte stilles et «kvalitetskrav i den forstand at Stortingets standpunkt må være basert på et overveid syn, og at eventuelle misforståelser kan ha betydning for hvilken vekt Stortingets standpunkt kan tillegges.»(6) Avsnitt 76. Samme dag ble Rt. 2007 s. 1308 (Sørheim) avsagt, hvor Høyesterett utdypet at det ligger:
«et kvalitetskrav i Høyesteretts forutsetning for å begrense prøvelsesretten i tvilstilfelle – at Stortinget klart har vurdert og bygget på at loven er i samsvar med grunnloven. Det må etter min mening i hvert fall bety at vesentlige konsekvenser av en lov, som klart fremstår som problematiske i forhold til grunnloven § 105, må være overskuet og grunnlovmessigheten vurdert under lovforberedelsen. Fremgår ikke dette, kan uttalelser holdt på generelt plan om at forholdet til grunnloven er vurdert og funnet i orden, vanskelig tillegges avgjørende vekt av domstolene» (min understrekning).(7) Avsnitt 42.
Sørheim-dommen omhandlet fastsettelsen av prisen for innløsing av en festetomt etter tomtefesteloven § 37 første ledd, som ga rett til innløsning til 40 prosent av tomteverdien. Bestemmelsen hadde blitt endret helt i sluttspurten av lovgivningsprosessen, nærmere bestemt i komitébehandlingen på Stortinget. Av denne grunn hadde ikke bestemmelsen fått noen begrunnelse i forarbeidene. Justiskomiteen hadde imidlertid lagt til grunn at endringen ikke var i strid med Grl. § 105 og retten til «fuld Erstatning» ved eiendomsavståelse, og viste til Kløfta-dommen. Etter komiteens syn la dommen grunnlag for at Høyesterett skulle legge «betydelig vekt på Stortingets syn i forhold til lovers grunnlovmessighet».(8) Se dommens avsnitt 61 med videre henvisninger. Høyesterett viste på sin side til kvalitetskravet, og kunne «ikke se at det Stortinget uttalte om forholdet til Grunnloven, viser at konsekvensene ved at festeren kan kreve innløsningssummen fastsatt til 40 prosent av tomteverdien, er overskuet og vurdert i forhold til Grunnloven».(9) Avsnitt 61. Summariske vurderinger vil normalt altså ikke tillegges vekt.
Også i den omdiskuterte Rt. 2010 s. 143 (Rederiskatt) kom Høyesteretts flertall til at det måtte oppstilles et kvalitetskrav før Stortingets eget syn skulle vektlegges tungt i tvilstilfeller. Førstvoterende fremhevet at:
««[d]et inneber at Stortinget må ha lagt til grunn eit relevant prøvingstema og vore merksam på vesentlege konsekvensar av ei lov. Når det av Stortinget er gjort ei prøving ut frå ei anna norm for grunnlovsprøving enn den eg meiner må nyttast, gjer det at det er vanskeleg å leggje vekt på sjølve interesseavveginga hos Stortinget. Ut frå den norma eg har lagt til grunn, er grunnlovsspørsmålet etter mitt syn ikkje tvilsamt.»(10) Avsnitt 172-173.
Til forskjell fra Sørheim-dommen, hadde Stortinget her «gjort ei svært grundig vurdering av grunnlovsspørsmålet, og i innstillinga frå finanskomiteen er det utførlege drøftingar og vurderinger.»(11) Avsnitt 172. Stortinget hadde med andre ord gjort alt som kunne forventes for å avklare om lovbestemmelsen, som omhandlet overgangsregler i forbindelse med en omlegging av rederiskatteordningen, var i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grl. § 97.(12) Jf. også Holmøyvik (2016) s. 222.
Stortinget hadde etter flertallets syn likevel benyttet feil norm, og av denne grunn kunne ikke dets syn tillegges avgjørende vekt.(13) Det er verdt å påpeke at et mindretall på fem av elleve dommere i Høyesterett mente at normen som Stortinget hadde anvendt, var korrekt. Å oppstille et krav om at Stortinget må benytte en konkret norm er av en helt annen karakter enn å kreve at Stortinget «klart har vurdert og bygget på at loven er i samsvar med grunnloven» og at «vesentlige konsekvenser av en lov» er overskuet.(14) Sml. Sørheim-dommen avsnitt 42. Etter mitt syn kan en kanskje også vurdere kravet om riktig grunnlovsnorm som et særegent krav om kvalitet på de vurderinger som er foretatt av Stortinget. Det er i så fall liten tvil om at Høyesterett her stiller meget strenge krav til kvaliteten på Stortingets vurdering før denne kan gis vekt i vurderingen av om loven er grunnlovsmessig. Med referanse til førstvoterendes nevnte uttalelse i rederiskattedommen formulerer Inge Lorange Backer seg enda skarpere, og legger til grunn at uttalelsen «ser nærmest på Stortinget som en annen – og underordnet – rettsanvender der det blir liten plass for et «samspill» mellom to statsmakter og for det politiske skjønn i krysningsfeltet mellom generelle samfunnshensyn og individuelle konsekvenser ved tolking av Grunnloven».(15) Jf. Backer (2016) s. 316. Se også en (tilsynelatende) kritisk gjennomgang i Tverberg (2013), særlig s. 266-268, og Mestad (2015) s. 242-244.
Når Høyesterett i klima-dommen har valgt å tillegge Stortingets samtykke betydelig vekt i sin vurdering av om det foreligger et brudd på § 112, tangerer kravet om at Stortinget også må ha «tatt stilling til miljøspørsmålet» på sett og vis kvalitetskravet som er oppstilt i Kløfta og de etterfølgende dommene vi nå har gjennomgått i relasjon til de økonomiske rettigheter. Det er imidlertid et viktig poeng at nevnte rettspraksis knytter seg til spørsmålet om domstolenes prøving av grunnlovmessigheten av lover av økonomisk karakter, og ikke spørsmål om prøving av grunnlovmessigheten av forvaltningsvedtak på miljørettens område. Vi kan derfor ikke uten videre gi avgjørelsene særlig overføringsverdi.
Felles for disse spørsmålene er likevel at de begge omhandler maktfordelingen mellom domstolene som beskytter av Grunnloven(16) Jf. Grl. § 89. og Stortinget som folkevalgt organ.(17) Jf. Grl. kapittel C, særlig § 49. Avgjørelsene illustrerer videre at domstolene også på andre rettsområder har stilt krav til kvalitet ved Stortingets vurderinger, og at denne kvaliteten har vært en forutsetning for at dets syn skal vektlegges. Nevnte rettspraksis har en litt annen substans, men gir altså uttrykk for samme type tankegang som den vi har sett i Grl. § 112 sine forarbeider og klima-dommen: Skal Stortingets syn ha vekt og begrense domstolsprøvingen, må det stilles kvalitetskrav til vurderingen.(18) Jf. også Schei (2011) s. 329. Enten det er i form av at Stortinget klart har vurdert og bygget på at loven er i samsvar med Grunnloven, at det har benyttet en viss vurderingsnorm, eller at Stortinget har tatt stilling til miljøkonsekvensene av et forvaltningsvedtak i forkant av at (reelt) samtykke til dets innhold er gitt.