8.3 Innholdet i Grunnloven § 110 b
Grunnlovens § 110 b lød som følger:
«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.
For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.
Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.»
Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 1992. I likhet med Grl. § 112 la bestemmelsen tydelige plikter på statens myndigheter både i første ledd andre punktum, om at ressursene skal disponeres langsiktig og allsidig, og i tredje ledd om at «Statens Myndigheder» skal gi nærmere «bestemmelser» til å gjennomføre grunnsetningene.
Forslaget til miljøbestemmelsen ble satt fram av stortingsrepresentantene Liv Aasen og Einar Førde i Dok. nr. 12 (1987–1988) forslag nr. 15. De fastslår blant annet at bestemmelsen innebærer en plikt for styresmaktene til å «sørge for at miljøvernomsynet vert innarbeidd i regelverket på alle samfunnsområder der det er relevant».(1) s. 34-35. Der dette er gjort, vil Stortingets tolkning av grunnlovsbestemmelsen normalt bli avgjørende for borgernes rettigheter. Deretter uttaler de imidlertid at
«I dei tilfella der miljøvernomsyn ikkje er innarbeidde i lovgivninga, bør ein likevel opne for at privatpersonar eller organisasjonar som har rettsleg interesse etter vanlege prosessreglar, får prøvd rettane sine ved domstolane med heimel direkte i Grunnlova. […] Her kan det nemnast at både opplysningsplikta og kravet til konsekvensutgreiingar i stor grad er innarbeidde i lovgivinga allereie, m.a. i forvaltningslova, i lova om offentleg dokumentinnsyn og i reglane om konsekvensutgreiingar i fleire særlover, t.d. forureningslova og petrolemslova.»(2) s. 35.
Grunnlovsforslaget, samt begrunnelsen bak dette og uttalelsen om at bestemmelsen medfører at Stortinget skal innarbeide miljøhensyn i lovgivning, har betydelige likhetstrekk med Backers forslag B og begrunnelsen bak denne i hans utredning.(3) Eneste ulikhet er at Backers grunnlovsforslag hadde setningen om styresmaktenes plikt som siste punktum i bestemmelsens første ledd. Uttalelsen viser videre at forslagsstillerne var av den oppfatning at lovgiver allerede hadde tatt stilling til miljøspørsmålet på flere lovområder. Det er kanskje nettopp dette poenget Høyesterett forsøker å fremheve når de i klima-dommen uttaler at det eksisterer få «lovtomme rom» på dette området, og at en nærmere avgrensning mot når lovgiverne har tatt stilling til et spørsmål derfor kan være uklar.(4) Avsnitt 139. Se nærmere om dette i kapittel 9.
Grunnlovsforslaget ble behandlet av Utenriks- og konstitusjonskomiteen, som ga sin innstilling i Innst. s. nr. 163 (1991–1992). Komiteens egne merknader om rettsvirkningen på s. 6 minner også om uttalelsene til forslagsstillerne. Innstillingen uttaler blant annet at grunnsetningene i første og andre ledd vil være en «grunnlovfestet retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet på dette området», og at denne retningslinjen kommer til uttrykk i bestemmelsens tredje ledd. Det fastslås også at grunnsetningene i første og annet ledd også vil «være de som skal anvendes når det gjelder miljøproblemer som lovgiverne ikke har tatt stilling til». Komiteen viser videre til at tredje ledds krav om at myndighetene vedtar nærmere bestemmelser for å gjennomføre grunnsetningene i første og annet ledd «innebærer en plikt for lovgivende myndigheter til også å innarbeide retten til kunnskap og foreliggende informasjon i lovgivningen på dette området». I tillegg pekes det på at det i tredje ledd «ligger en plikt for de lovgivende myndigheter til å sørge for at miljøhensyn innarbeides i lovgivningen på alle aktuelle samfunnsområder» (min utheving).
Både Backer, forslagsstillerne og komiteen er tilsynelatende altså enige om at grunnsetningene i første og annet ledd skulle benyttes på miljøproblemer som Stortinget ikke har tatt stilling til i forkant av lovvedtaket.(5) Saksordføreren fremhevet også at grunnsetningene i første ledd skulle benyttes på miljøproblemer som lovgiveren ikke har tatt stilling til, jf. S.tid. 3735-3742 (1991–1992) s. 3736-3737 sp. 2. Både Dok. nr. 12 (1987–1988) og Innst. s. nr. 163 (1991–1992) synes likevel gjennom dette å legge noe strammere bånd på Stortinget enn Backer. At forslagsstillerne og komiteen mener at miljøhensyn skal «innarbeides» i lovgivningen, stiller nemlig et strengere krav til Stortinget enn Backers uttalelse om at lovgivningen ikke kan «se bort fra hensynet til miljøet», samt at Stortinget må foreta en «reell vurdering og prioritering av miljøhensyn» i forhold til andre samfunnsmessige hensyn. I førstnevnte tilfelle vil jo miljøbestemmelsen kunne anses som brutt hvis miljøhensyn ikke er integrert i loven, eksempelvis ved at lovgiver har oppstilt et krav om konsekvensutredning før vedtak som kan ha betydning for miljø kan fattes.(6) Dette er jo gjort i bl.a. petroleumsloven, vassdragsreguleringsloven og vannfallrettighetsloven, jf. del II. Et slikt krav kan jeg ikke se at kan utledes av et krav om at Stortinget må ha «tatt stilling til miljøspørsmålet». Det sentrale synes heller å være at Stortinget i forkant av lovvedtakelsen har vurdert hvilke miljøspørsmål som gjør seg gjeldende på området, og tar dette med i betraktning når den nye loven utarbeides.
Interessant er også at representant Jan Petersen fra Høyre presiserte under stortingsbehandlingen at det at et område ikke er lovregulert, «ikke i og for seg betyr at området ikke er tenkt på.» Etter hans syn kunne det også bety at «man på dette området ikke har sett noe problem som trenger en nærmere lovregulering».(7) S.tid. 3735–3742 (1991–1992) s. 3739. Det virker altså som om Petersen mente at et lovtomt rom ikke automatisk innebar at Stortinget ikke hadde tatt stilling til miljøspørsmålet i en lov; det sentrale var at det faktisk hadde overveid miljøspørsmålet i lovgivningsprosessen, og at denne vurderingen hadde vært reell. Bestemmelsen ville etter hans syn likevel «være et viktig incitament til å få miljøomsyn innarbeidet i lovgivningen og i avgjørelsesprosessene på alle samfunnsområder der dette ennå ikke er gjort», slik som forslagsstillerne også fremhever. Tankegangen har en tydelig parallell til høyesterettspraksis på prøvingsrettens område og synet om at Stortingets egen oppfatning av grunnlovmessigheten av en lov skal tillegges betydelig vekt, jf. kvalitetskravet utledet fra Kløfta-dommen.(8) Jf. Rt. 1976 s. 1 (Kløfta) på s. 6. Se nærmere om dette i kapittel 10.2.
Det synes uansett klart at der lovgiver hadde gitt «nærmere Bestemmelser til at Gennemføre» grunnsetningene i første og annet ledd, var det disse bestemmelsene som skulle anvendes – ikke grunnlovsbestemmelsen.(9) Backer (1990) s. 30. Hadde Stortinget vurdert miljøspørsmålet på et område og integrert miljøhensyn i det relevante regelverk, skulle domstolene altså vike tilbake i sin prøving etter Grl. § 112. Grunnloven skulle i slike tilfeller bare ha betydning som tolkningsargument og retningslinje for myndighetenes vedtak. Dersom lovgiver ikke hadde tatt stilling til miljøspørsmålet, kunne loven derimot prøves for domstolene direkte med hjemmel i Grunnloven. Denne rettslige betydningen av bestemmelsen skulle fungere som et sikkerhetsnett ved såkalte «hull i loven».(10) Backer (1990) s. 38.
Dersom lovgiver har fastsatt klare forskriftsbestemmelser om grenseverdier, i tillegg til å utstyre forvaltningen med tydelige forpliktelser og hjemler som gjennomfører grunnsetningene i Grl. § 112 første og annet ledd, synes det for øvrig nokså forsvarlig å konkludere med at Stortinget har «tatt stilling til miljøproblemet» i deres rolle som lovgiver. Som påpekt av Fleischer i hans kritikk av forarbeidene til den tidligere Grl. § 110 b, er det imidlertid nokså vanskelig å skille mellom lovgiver og forvaltning på dette området:
«Det kan være vanskelig å se hvilken realitet det blir i komiteens og andres sondring mellom forvaltningens virksomhet og lovgiverens – slik at domstolene skal kunne gripe inn mot det første, men ikke det annet. Hva betyr det i det hele når det tales om ‘miljøproblemer som lovgiverne ikke har tatt stilling til’? En vesentlig egenskap ved svært meget av den lovgivning vi har om miljøverdier, er at det dreier seg om fullmaktslovgivning – eller, mer presist, om kompetansetildeling. Loven, vedtatt av Stortinget, sier ikke selv hvorvidt og hvor langt miljøverdiene skal beskyttes. Bestemmelser om dette overlates til forvaltningen innenfor de fullmakter lovreglene har gitt. Betyr dette at Stortinget har ‘tatt stilling’? Svaret skulle være nei».(11) Fleischer (1999) s. 60.
Gjennomgangen viser uansett at heller ikke forarbeidene til Grl. 110 b sier noe direkte om hvilke kvalitetskrav vi kan stille til Stortingets saksbehandling når det samtykker til forvaltningsvedtak. Samtidig er det interessant å ta med seg at forarbeidene også her – i likhet med Backers utredning – er helt tydelige på at Stortinget i rollen som lovgiver har en forpliktelse til å ta stilling til miljøspørsmålet i forkant av lovvedtakelsen, og at domstolene kun skal vike tilbake fra å prøve en lov etter § 112 første og annet ledd når dette er gjort.