8.1 Generelt om tolkning av grunnlovsforarbeider
Når vi tolker dagens lovgivning, finner vi ofte god hjelp i de tilhørende forarbeider – særlig når ordlyden ikke gir klare svar. Når vi tolker en grunnlovsbestemmelse vil betydningen av slike forarbeidsuttalelser kunne stille seg annerledes, ettersom de ofte er gamle og sparsommelige.(1) Se eks. Høgberg og Sunde (2019) s. 244 og Helland (2013) s. 237. Dette innebærer at forarbeidene ikke nødvendigvis gjenspeiler den rådende oppfatningen hos de folkevalgte om hvordan bestemmelsen er å forstå. Slike innvendinger gjør seg imidlertid ikke gjeldende for Grl. § 112, ettersom bestemmelsen – i likhet med de resterende bestemmelser i Grunnlovens kapittel E – ble vedtatt i 2014 og har både ferske og utfyllende forarbeider som må anses å gi uttrykk for rådende oppfatninger. Disse vil med andre ord kunne gi viktige tolkningsbidrag når det gjelder spørsmålet om det foreligger et kvalitetskrav.
Et mer vektig argument for å være varsom i vår vektlegging av forarbeidene, er at det ikke er gitt at begrunnelsen ved grunnlovsbestemmelsens første utredningsforslag i første stortingsperiode er den samme som ved den neste stortingsperiodens komiteinnstilling og votering, jf. Grl. § 121. Dersom den endrede begrunnelsen ikke kommer til uttrykk i grunnlovsvedtaket, kan det være vanskelig å fastslå grunnlovgivers vilje ved å lese forarbeidene. Samtidig er dette et argument som også gjør seg gjeldende ved ordinær lovtolkning; lovgiverviljen kan endre seg i løpet av en lovgivningsprosess uten å komme til uttrykk i det endelige lovvedtaket, men vi vektlegger forarbeidene likevel.(2) Der grunnlovsforarbeider er tilgjengelig, kan disse altså benyttes så lenge disse problematiseres på samme måte som ved øvrig lovgivningsforarbeid, jf. Høgberg og Høgberg (2013 a) s. 201–202. Relevant i vår sammenheng er også at Høyesterett i klima-dommen viser at den anser det som uproblematisk å benytte forarbeidene til Grl. § 112 for å avdekke lovgiverviljen.(3) Se f.eks. avsnitt 93-104. Også praksis tilknyttet Grl. § 100 illustrerer at Høyesterett gjerne benytter forarbeidene ved grunnlovstolkning, jf. Kierulf (2012), særlig s. 143-148.
I likhet med tolkning av forarbeider til alminnelige lover, vil det uansett være viktig å ha i mente at det er loven – og ikke forarbeidene – som er demokratisk vedtatt. Nettopp av denne grunn må vi utvise en viss varsomhet med å tillegge enkeltuttalelser i forarbeidene avgjørende vekt, med mindre det eksisterer klare holdepunkter som tilsier at denne rettsoppfatningen støttes av stortingsflertallet. Blir forarbeidene for førende for innholdet, og ikke bare formålet, risikerer vi også å sementere rettstilstanden på det tidspunktet den ble vedtatt.(4) Jf. Borvik (2004) s. 514. Grunnloven er i særlig grad ment å virke lenge i tid, under vekslende samfunnsforhold. For stor vekt på enkeltuttalelser vil dermed kunne forhindre dynamiske tolkninger som harmonerer med samfunnsutviklingen, og er slik sett egnet til å undergrave domstolenes prøvingsrett.
Med dette som bakteppe skal vi nå se nærmere på grunnlovsforarbeidene til Grl. § 112, og undersøke om disse gir uttrykk for at det foreligger et kvalitetskrav som kan gjøres gjeldende av domstolene overfor Stortinget når det har vært «involvert» i forvaltningssaker.