2. Kort om formålsparagrafens funksjon
Aller først vil jeg forsøke å plassere temaet i det rettslige landskapet. Hensynet til ressursforvaltning opptrer gjerne som et legislativt formål. Hvilken rolle spiller lovens formålsbestemmelse? Om dette er det jo mye å si, men som en opptakt til den videre diskusjonen vil jeg her peke på noen hovedargumenter. De fremkommer blant annet av en debatt om den tidligere naturvernloven § 1 som stod på trykk i Lov og Rett på tidlig 1970-tall. Bestemmelsen lød slik:
Naturen er en nasjonalverdi som må vernes. Naturvern er å disponere naturressursene ut fra hensynet til den nære samhørighet mellom mennesket og naturen, og til at naturens kvalitet skal bevares for fremtiden.
Enhver skal vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen.
Inngrep i naturen bør bare foretas ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel.
Carl Jacob Arnholm avskrev denne bestemmelsen som en «trosbekjennelse», og fremholdt at vi må være varsomme med å la lovverket fylles opp med paragrafer som ikke gir noen konkret løsning på de spørsmålene de regulerer. Han mente denne type erklæringer hører hjemme i Grunnloven, som nettopp tar sikte på å gi uttrykk for politiske programmer heller enn konkrete rettsregler.(1) Arnholm, Carl Jacob ‘Litt om lovteknikk’ Lov og Rett 1971 s. 277-278. Og det fikk han rett i, i den forstand at formuleringer som ligger nært opp til naturvernloven § 1 fant veien inn i Grunnloven – i 1992 § 110 b og, etter revisjonen i 2014, i § 112.
Carl August Fleischer mente på sin side at slike innledende bestemmelser har en viktig funksjon fordi det kan være uklart hva lovens formål egentlig er. Mange av datidens «tvilsomme jurist-oppfatninger» skyldes at man ikke har hatt Grunnlovens formål tilstrekkelig for øye. Hadde for eksempel formålet med § 105 vært tydeligere formulert, ville man vært spart for mange av de «uholdbare påstandene» som sirkulerte om eiendomsvernets utstrekning – og her siktet han særlig til anførsler om erstatningsbetingende rådighetsinnskrenkninger. Formålsbestemmelsene har en viktig pedagogisk effekt, mente Fleischer, særlig overfor enkelte advokater som «vel utgjør en minoritet, men som gjør sitt beste for å sette sitt preg på hele standen».(2) Fleischer, Carl August ‘Formålsparagrafer, naturvern og tvilsomme jurist-oppfatninger’ Lov og Rett 1972 s. 273-277
I praksis har formålsbestemmelser mer enn en symbolsk funksjon. De fungerer som en retningslinje for forvaltningens skjønnsutøvelse og som tolkningsmoment i relasjon til andre bestemmelser for å avgjøre deres rekkevidde. Konkret vil formålet være relevant for vurderingen av hvilken kompetanse myndighetene har i det enkelte tilfelle.(3) Se bl.a. Winge, Nikolai Kampen om arealene. Universitetsforlaget Oslo 2013, s. 181, som fremholder energilovens formålsparagraf som en materiell kompetansebetingelse. Som det heter i forarbeidene til petroleumsloven av 1985 vil ressursforvaltningshensynet være «veiledende ved bruk av fullmaktsbestemmelser til utfylling og gjennomføring av loven».(4) Innst. O. (1984-85) s. 10
Dette er likevel ikke mer enn et utgangspunkt. Loven kan ha flere formål som dels kan være overlappende og dels motstridende, og da oppstår spørsmålet om hvor langt hensynet til ressursforvaltning rekker, og hvilken veiledning formålet egentlig gir i det konkrete tilfellet. Som vi skal se, gjelder dette særlig lovene om energiproduksjon til havs, hvor virksomheten krever tydelig styring fra myndighetenes side.