MarIus

6.5.1 Innledning

Hvordan et forvaltningsorgan er organisert, har mye å si for organets uavhengighet. Forvaltningsorganer kan hovedsakelig organiseres på to måter: hierarkisk eller kollegialt. Den vanligste organisasjonsformen for norske forvaltningsorganer er den hierarkiske, som kjennetegnes av at organet har en struktur hvor én øverste leder er ansvarlig. Dette innebærer at overordnede ansatte har instruksjonsmyndighet overfor underordnede ansatte.

Den andre organisasjonsformen er den kollegiale, som kjennetegnes av at organets medlemmer fatter kollektive beslutninger gjennom diskusjoner eller stemmegiving.(1) Eckhoff og Smith (2022) s. 113. Den kollegiale organisasjonsformen bygger blant annet på hensynet til uavhengighet, fordi det ikke kan instrueres om hvilket resultat medlemmene skal komme til enighet. Medlemmene i kollegiale organer er ofte rekrutterte i kraft av sin fagkompetanse eller bakgrunn.(2) Backer (2020) s. 44.

Finanstilsynet er hierarkisk oppbygd og ledes av en direktør, men har også et kollegialt styre som er overordnet direktøren.(3) Finanstilsynsloven § 2. Dermed er tilsynets organisering en mellomting mellom et hierarkisk og et kollegialt forvaltningsorgan.(4) NOU 2019:5 kapittel 32.8.3. At Finanstilsynet er organisert med et styre som øverste organ, viser at det fra start er tenkt en svakere tilknytning mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet enn mellom departementet og andre organer som ikke ledes av et styre.

I dette kapitlet skal jeg se på Finanstilsynets personelle uavhengighet. Siden Finanstilsynet ledes av et styre, er det relevant å se på utvelgelsen av både styret og direktøren.

6.5.2 Styre

Styret er Finanstilsynets øverste organ.(5) NOU 2023:6 s. 64. Deres hovedoppgave er å bidra til at tilsynet virker på en tilfredsstillende måte, noe som innebærer arbeid med generelle og prinsipielle spørsmål.(6) Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 6. Det er fastsatt i finanstilsynslovens § 2 (2) at Finanstilsynet skal ledes av et styre bestående av fem medlemmer. Medlemmene, samt styrets leder og nestleder utpekes av regjeringen for en periode på fire år. Finanstilsynsloven oppstiller ingen krav eller kriterier som binder departementet ved oppnevnelsen. I forarbeidene nevnes riktignok behov for bred faglig sammensetning, men det understrekes at oppnevnelsen skal gjøres på fritt grunnlag.(7) Ibid. s. 7.

Ifølge forarbeidene til finanstilsynsloven kan begrunnelsen for valget om bruk av styre i Finanstilsynet deles i tre.(8) I dette avsnittet refererer jeg til Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 7. For det første vil det styrke tilsynets arbeid at det ledes av et styre med bred kompetanse og erfaringsbakgrunn som kan supplere administrasjonen. For det andre kan det være fordelaktig at prinsipielle avgjørelser er et resultat av drøftelser i et kollegialt organ. For det tredje vektla lovgiver at styrebehandling av interne, administrative spørsmål ville være nyttig. I NOU 2018:7 uttalte Statistikklovutvalget at Finanstilsynets organisering med et styre mellom departementet og direktøren bidrar til å gi tilsynet en viss grad av reell uavhengighet, selv om tilsynet per dags dato ikke har noen lovfestet uavhengighet.(9) NOU 2018:7 s. 125.

6.5.3 Direktør

Finanstilsynets direktør ansettes etter Finanstilsynsloven § 2 (2) av regjeringen for en periode på seks år. Flere aktører i høringsrunden tok til orde for at direktøren ikke burde ansettes på åremål. Grunnen til dette er at en åremålsordning kan føre til at direktøren opplever seg forpliktet til å handle i tråd med departementets ønske for at han skal gjenoppnevnes. Åremål skal etter forskrift til tjenestemannsloven § 3 (1) ikke benyttes når virksomheten «i hovedsak» har «kontrollerende funksjoner overfor arbeids- eller næringsliv», og hvor det er viktig at lederen har en «uavhengig» stilling.

For Finanstilsynets del anså lovgiver mengden forvaltningsmessige oppgaver for å være så omfattende at virksomheten ikke «i hovedsak» var av kontrollerende art.(10) Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 7. Dermed var ikke forskriftsbestemmelsen treffende. Det er dessuten vanskelig å forestille seg en løsning som gir høyere grad av uavhengighet, unntatt uavsettelighet.(11) Sześciło (2021) s. 209.

Skillet mellom kontrollfunksjoner og forvaltningsmessige oppgaver som lovgiver legger til grunn for dette valget er verdt å merke seg. Med forvaltningsoppgaver mener lovgiver for eksempel alminnelige strukturspørsmål innenfor forsikringssektoren, arbeid med stortingsmeldinger og regelverk, men også det å gi tillatelse til utøvelse av virksomhet.(12) Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 2. Oppgaver av kontrollerende art blir motsetningsvis rene tilsynsoppgaver, som for eksempel undersøkelser av om institusjoners virksomhet er i tråd med relevant lovgivning og granskning av regnskaper. Også forvaltningsoppgavene kan utøves av et uavhengig tilsyn.

Selv om opprettelsen av Kredittilsynet blant annet ble begrunnet i behovet for et tilsyn som var tilpasset et stadig mer internasjonalt integrert marked, forutså altså ikke lovgiver hvordan også forvaltningsoppgavene etter hvert ville være av en slik art at den burde utøves med en viss uavhengighet. Norges tilknytning til EU var ikke like sterk da som den er i dag, og det var heller ikke graden av sammenvevingen av markeder. EØS-retten oppstiller dessuten stadig flere krav til nasjonale tilsynsorganer.

Hvor mye åremålsansettelse påvirker den ansattes uavhengighet i stillingen, kommer an på hvor lang hver periode er og hvor mange perioder hver direktør kan sitte. Åremålsperioden for Finanstilsynet direktør og andre statsansatte er på seks år og kan gjentas en gang.(13) Forskrift til statsansatteloven § 6 (2), jf. statsansatteloven § 10 (4). Det samme gjelder sentralbanksjefen.(14) Sentralbankloven § 2-9. Sammenligningen er relevant fordi både Finanstilsynet og Norges Bank er viktige aktører i arbeidet for finansiell stabilitet og et velfungerende marked. Sentralbanken skiller seg fra Finanstilsynet på mange måter, kanskje særlig ved at Norges Bank er et eget rettssubjekt som eies av staten, ikke et forvaltningsorgan.(15) Prop.97 L (2018–2019) s. 18. Dermed er statens ansvar for banken et eieransvar, ikke ansvar som overordnet organ.

Dessuten har behovet for sentralbankens uavhengighet vært anerkjent i forholdsvis lang tid, mens kravet om uavhengighet for finanstilsyn er nokså ferskt.(16) Syrstad (2003) s. 4. Derfor er det ikke overraskende at forslaget om åremål for Finanstilsynets direktør ble gjort med henvisning til at også sentralbanksjefen skulle ansettes på åremål.(17) Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 7. Sentralbanklovutvalget understreket i forbindelse med ny sentralbanklov at hensynet til sentralbankens uavhengighet tilsier at oppnevningstiden til sentralbanksjefen bør være tilstrekkelig lang.(18) Prop.97 L (2018–2019) s. 61. Seks år med mulighet for én gjenoppnevning ble ansett for å være tilstrekkelig. Samme oppnevningstid for Finanstilsynets direktør som for sentralbanksjefen må sies å oppfylle uavhengighetskravet. Til sammenligning utpekes ledelsen i BaFin for en periode på fem år, mens ledelsen i det danske Finanstilsynet utpekes for opptil 2 år av gangen.(19) Se henholdsvis FinDAG § 9 og Lov om finansiel virksomhed § 345 (10)

6.5.4 Upartiskhet

Tilsynets styremedlemmer og ansatte kan ikke være ansatt eller ha lønnet arbeid eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i noe foretak som er under tilsyn, jf. finanstilsynsloven § 7 (4). Styremedlemmer og ansatte kan heller ikke eie aksjer i eller andeler utstedt av foretak som er under tilsyn, jf. § 7 (8). Dette forhindrer interessekonflikter som kan føre til at tilsynets markedsuavhengighet svekkes. Et slikt krav er ikke inntatt i CRD IV, men er foreslått inntatt i ny artikkel 4 (4).(20) COM/2021/663 final s. 39 flg. og 2021/0341 (COD) s. 32 flg. Denne delen av forslaget er ikke behandlet tidligere i avhandlingen.

6.5.5 Vurdering

Uavhengighetskravet i CRD IV artikkel 4 (4) krever som vist i kapittel 5.2 at medlemsstatene sikrer tilsynet den sakkunnskapen, ressursene og myndigheten som skal til for å kunne handle uavhengig ved utøvelsen av tilsynet. Hvordan tilsynet er organisert og hvordan ledelsen utpekes påvirker ulike sider ved tilsynets uavhengighet. Ordningen slik den er i dag er ikke i strid med kravet i EU-retten.

Finanstilsynslovutvalget er delt i spørsmålet om Finanstilsynet skal ledes av et styre eller ikke. Den ene delen av utvalget foreslår en videreføring av ordningen slik den er i dag, hvor styret er Finanstilsynets ledende organ og direktøren står for den daglige ledelsen av virksomheten.(21) NOU 2023:6 s. 209–210. Den andre delen av utvalget foreslår at dagens styre avvikles og erstattes av et fagstyre som skal behandle fagsakene, mens virksomheten for øvrig ledes av finanstilsynsdirektøren. Fagstyret skal behandle og avgjøre fagsaker av særlig viktighet eller prinsipiell betydning, og har ikke ansvar for tilsynets strategi, budsjetter, overordnede prioriteringer, eller rent administrative spørsmål.(22) Ibid. s. 171. Dette tilfaller direktøren. Fagstyrets rolle vil være å kvalitetssikre vedtak i fagsaker.(23) Ibid. s. 171.

Begrunnelsen for de to standpunktene er begge begrunnet i hensynet til uavhengighet. Mens den delen av utvalget som foreslår å videreføre styret som det er i dag understreker at behovet for faglig uavhengighet taler for en videreføring av dagens ordning, anser den andre delen av utvalget ikke den interne organiseringen for å være avgjørende for virksomhetens uavhengighet.(24) NOU 2023:6 s. 170–171. Dermed kan uavhengighetskravet etter deres syn ikke begrunne unntak fra den hierarkiske hovedmodellen i norsk forvaltning.(25) Ibid. s. 171.

Jeg kan ikke slutte meg til synspunktet om at organiseringen av tilsynet ikke er avgjørende for virksomhetens uavhengighet. Styret har i dag funksjon som en buffer mellom departementet og tilsynet, en funksjon som kan ledes tilbake til opprettelsen av Kredittilsynet. All den tid uavhengighetskravet er direkte knyttet til tilsynsvirksomheten, og ikke til organet i seg selv, kan imidlertid også et fagstyre være i stand til å sikre den uavhengigheten som kreves etter CRD IV.

Markedsuavhengigheten er foreslått videreført slik loven er i dag ved at ansatte og styremedlemmer ikke kan være ansatt eller være med i styret i foretak som er under tilsyn. Det oppstilles også visse begrensninger i adgang til å handle finansielle instrumenter. Finanstilsynslovutvalget foreslår å utvide handleforbudet til også å omfatte obligasjoner.(26) Ibid. s. 212. I tillegg er regler om meldeplikt om lån og kausjon samt taushetsplikt foreslått videreført.