6.4 Funksjonell uavhengighet
6.4.1 Instruks
6.4.1.1 Om instruksjonsadgang
Finansdepartementet har i dag alminnelig instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet. I tillegg har departementet adgang til å fastsette nærmere regler for tilsynets virksomhet gjennom forskrift, jf. finanstilsynsloven § 2. Departementet benyttet ikke forskrift, men den generelle instruksjonsadgangen, da det ga Hovedinstruksen som fastsetter Finanstilsynets samfunnsoppdrag, ansvar og myndighet. Mer detaljert instruks følger i årlige tildelingsbrev som formidler Stortingets vedtak og departementets føringer og forventninger.(1) Se for eksempel tildelingsbrevet for Finanstilsynet 2023, som angir Stortingets budsjettvedtak og Finansdepartementet styringssignaler for Finanstilsynet for året. Tildelingsbrevet fastsetter generelle delmål for tilsynet, se Finansdepartementet (2022) og Hovedinstruks for Finanstilsynet 2020 kapittel 5.2, gitt jf. Reglement for økonomistyring i staten § 3.
Tildelingsbrevet er en overordnet styring av Finanstilsynet som bygger på ideen om mål- og resultatstyring av statlige etater. Dette er ment å gi etatene frihet til å utføre oppgavene sine effektivt.(2) NOU 2023:6 s. 64. Innenfor rammene av Hovedinstruksen og tildelingsbrevet er det opp til Finanstilsynets styre å fastsette tilsynets strategi og forretningsorden, samt prioritere hvilke saker som skal behandles.(3) Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 6 og Finanstilsynet (2022).
Departementets kompetanse til å gi et organ bindende instruks, representerer ifølge Smith et «åpenbart» inngrep i organets uavhengighet.(4) Smith (2002) s. 517. Dette gjelder selv om Finanstilsynet i dag har stor grad av faktisk uavhengighet.(5) NOU 2023:6 s. 12. Finanstilsynet kan ikke sies å være uavhengig i dag.
Hierarkiet i den svenske forvaltningen innebærer ikke alminnelig instruksjonsmyndighet for overordnet organ i enkeltsaker som gjelder myndighetsutøvelse og lovanvendelse, slik som i Norge.(6) Bragdø-Ellenes (2014) s. 53 og von Essen (2022) s. 30. Dette følger av regeringsformen kapittel 12 § 2 som lyder:
«Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag».(7) Regeringsformen (1974:152) kapittel 12 § 2.
Kompetansen til å gi generelle retningslinjer ligger fortsatt til regjeringen.(8) Finansinspektionen er for eksempel underlagt den svenske regjeringens overordnede styring gjennom reguleringsbrev, se Ekonomistyrningsverket (2022). Finansinspektionens uavhengighet er ikke lovfestet, men følger av den nasjonale forvaltningsrettens struktur.
Det danske finanstilsynets tilsynskompetanse er hjemlet i Lov om finansiel virksomhed § 344. Ifølge bestemmelsens andre ledd, siste setning, har Finanstilsynets styre «ansvaret for tilsynsvirksomedens tilrettelæggelse». Dette ble lagt til ved lovendring i 2007.(9) Lov om ændring av lov om finanisel virksomhed og forskellige andre love. Lovgiver uttalte i denne forbindelse at endringen innebar en formalisering av uavhengigheten tilsynet allerede hadde i praksis. Tidligere hadde det danske Finanstilsynet høy grad av faktisk uavhengighet «af det politiske system for så vidt angår tilsynsvirksomheden», ved at ministeren i praksis ikke benyttet seg av instruksjonsadgangen.(10) Forslag til lov om ændring af lov om finansiel virksomhed og forskellige andre love, punkt 2.6 (heretter forslag til endring av lov om finansiel virksomhed). Etter endringen har Finanstilsynet rettslig uavhengighet, men kun i tilsynsvirksomheten. Med tilsynsvirksomhet menes «det løbende tilsyn med de finansielle virksomheder, verdipapirmarkedet m. v.»(11) Forslag til endring av lov om finansiel virksomhed punkt 2.6. Dette betyr at Erhvervsministeren fortsatt beholder instruksjonsmyndighet om annet enn tilsynsvirksomhet, som for eksempel reguleringsvirksomhet og krisehåndtering.(12) Forslag til endring av lov om finansiel virksomhed punkt 2.6.
I tysk rett er utgangspunktet at offentlige organer får sin demokratiske legitimitet gjennom å være underlagt en strengt hierarkisk struktur, men det finnes unntak.(13) Wellerdt (2021) s. 1103. BaFin er et eksempel på et uavhengig organ med ansvar for såkalt indirekte statsforvaltning.(14) § 1 FinDAG i Gurlit (2023) s.76. Slike organer er i utgangspunktet ikke underlagt noen ulovfestet instruksjonsadgang.(15) Grundgesetz artikkel 86 (2), se Dürig (2022) kommentar til artikkel 86. Det er altså FinDAG § 2 som, ved å lovfeste departementets rettslige og faglige tilsyn, etablerer departementets instruksjonsadgang.(16) Gurlit (2023) s. 76.
Tyskland deltar også i tilsynssamarbeidet SSM og bankavviklingssamarbeidet SRM.(17) Single Supervisory Mechanism og Single Resolution Mechanism. Deltakerne i bankunionen er alle eurolandene i tillegg til Bulgaria. Innenfor anvendelsesområdet til SSM og SRM skal BaFin og de andre nasjonale kompetente myndighetene være uavhengige, både fra instruks og ytre påvirkning.(18) SSM-forordningen artikkel 19 (1) og SRM-forordningen artikkel 47. Se også avhandlingens kapittel 5.2.4. Tysklands forfatningsdomstol bekreftet i 2019 at uavhengigheten i forbindelse med disse oppgavene er forenelig med den tyske grunnloven.(19) BVerfGE 151, 202 avsnitt 219 flg. og avsnitt 278 flg. BaFins legitimasjon gjennom den europeiske sentralbankens (ECB) rapportering til nasjonale myndigheter og domstolskontroll anses for å være tilstrekkelig, se SSM-forordningen artikkel 21 og Gurlit (2022) s. 78. Etter denne avgjørelsen finner FinDAG § 2 ikke lenger anvendelse på BaFins virksomhet i kraft av SSM- og SRM-forordningene.(20) Gurlit (2022) s. 78.
Tysk rett om finanstilsyn er under utvikling og er særlig preget av en nylig hendelse. Derfor er organiseringen av det tyske finanstilsynet spesielt interessant og vil vies en del plass. I 2020 kollapset det tyske betalingsselskapet Wirecard, og det oppsto raskt mistanke om at firmaet hadde vært involvert i bedrageri.(21) ESMA (2020) s. 7. Etter skandalen undersøkte ESMA hvordan det kunne ta så lang tid før BaFin iverksatte tiltak, og det ble avdekket betydelige mangler ved tilsynet. Av ESMAs rapport framkommer det at BaFin og BMF hadde hyppig kommunikasjon om Wirecard, både i brev og over telefon.(22) Ibid. s. 57. Det ble ikke påvist noen faktisk politisk intervensjon, men ESMA pekte på en betydelig risiko for at departementet kunne påvirke tilsynet.(23) Gurlit (2023) s. 70. ESMAs kritikk av den nære koblingen mellom BaFin og departementet kunne ikke basere seg på noen sekundærrettslige krav om uavhengighet for nasjonale tilsynsorganer, fordi dette ikke finnes på verdipapirområdet. Derfor baserer rapporten seg heller på direktiv 2004/109/EF om harmonisering af gennemsigtighedskrav i forbindelse med oplysninger om udstedere, hvis værdipapirer er optaget til handel på et reguleret marked, og om ændring af direktiv 2001/34/EF, se Gurlit (2023) s. 75. Dette er nok et eksempel på den nære sammenhengen mellom markedsinteresser og politiske interesser.
I 2021 ble FinDAG endret ved Gesätz zur Stärkung der Finanszmarktintegrität, en reform som er ment å styrke markedets og tilsynets integritet. Reformen legger mer tilsynskompetanse direkte til BaFin, og er en respons på Wirecard-skandalen.(24) Finanzmarktintegritätsstärkungsgesetz og BaFin (2021). Som et resultat av kollapsen ble tilliten til BaFin svekket og det ble stilt spørsmål ved BaFins uavhengighet.(25) Wellerdt (2021) s. 1102. Forslag om å gi BaFin rettslig politisk uavhengighet – et såkalt «ministerialfreien Raum» – fikk imidlertid ikke flertall, og FinDAG § 2 står urørt.(26) Dechent (2015) s. 767 og Gurlit (2023) s. 71.
BMF og BaFin har avtalt syv prinsipper som skal ligge til grunn for tilsynet som er hjemlet i loven.(27) BaFin (2022). Retningslinjene ble oppdatert i 2022 og kan derfor også sees på som et resultat av den seneste utvklingen. Her utdypes relasjonen mellom tilsynsorganet og departementet nærmere. Dokumentets andre prinsipp, som gjelder utøvelsen av departementets rettslige og faglige tilsyn, fastsetter at BMF skal respektere BaFins operative uavhengighet.(28) I dette avsnittet refererer jeg til Grundsätze der Zusammenarbeit punkt 2. Dette innebærer ifølge dokumentet at BMF ikke skal gjennomføre forhåndskontroll av BaFins tilsynstiltak med mindre departementets deltakelse kreves i lov. Dette kan tolkes som en avtale om at BaFin ikke skal instrueres i forbindelse med utøvelse av tilsynsarbeidet. Tilsynstiltakene som er omfattet av dette prinsippet er enkeltvedtak rettet mot enkelte tilsynsobjekter. Også generell forvaltning er omfattet, så fremt det ikke har karakter av regulering. Prinsippene gir inntrykk av respekt for BaFins selvbestemmelse, samt en viss formalisering av hvordan overordnet styring skal foregå. De ser også ut til å nyansere regelen i FinDAG § 2.
De syv prinsippene er en overenskomst mellom BaFin og BMF, og er derfor verken politisk gitte regler med demokratisk forankring eller et styringsdokument som ligner tildelingsbrevet Finansdepartementet gir det norske Finanstilsynet.(29) I tysk rett har dokumentet rang som «Verwaltungsvorschrift», se Gurlit (2023) s. 79. Dette er en fellesbetegnelse for dokumenter som verken er lov eller forskrift, men som har bindende virkning internt i forvaltningen og som gir utfyllende tolkningsbidrag til lov eller forskrift. Eksempler på dokumenter som kan falle inn under denne kategorien er retningslinjer, instruks og rundskriv. I dette tilfellet bærer dokumentet i tillegg et preg av samarbeid mellom BMF og BaFin. Samarbeidsaspektet framkommer av setningen: «Daher vereinbaren BMF und BaFin folgende Prinzipien ihrer Zusammenarbeit» (min utheving). Sett i sammenheng med skillet mellom rettslig og faktisk uavhengighet kan det vanskelig sies at dette dokumentet gir BaFin rettslig uavhengighet. Dokumentet gir heller uttrykk for departementets – og tilsynets – oppfatning av BaFins faktiske uavhengighet.
6.4.1.2 Om «tilsyn» i Norge
Gjennomgående for de andre landenes tilsynsorganer er at uavhengigheten er begrenset til en del av deres oppgaver. Som jeg viste i kapittel 5.3.3 er tilsyn et uklart begrep, og dette foranlediger nasjonale variasjoner. I både dansk og tysk rett ser det ut til å være den nasjonale forståelsen av begrepet som ligger til grunn for uavhengighetskravet. Derfor ser jeg kort på hvilken forståelse av begrepet tilsyn som vil følge av norsk rett.
I Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet utleder Stub tilsynsbegrepet i norsk forvaltning med utgangspunkt i norske lovbestemmelser som gir tilsynskompetanse. Han finner at uavhengighet har tre kjennetegn.(30) I det følgende refererer jeg til Stub (2011) s. 48–50. Basert på disse kjennetegnene definerer Stub tilsynsvirksomhet som «en løpende, formålsstyrt virksomhet som tar sikte på å avklare om andre overholder generelle eller individuelle rettslige forpliktelser, og å vurdere om det i tilfelle bør ilegges reaksjoner eller sanksjoner ved brudd».(31) Stub (2011) s. 50
Det første kjennetegnet er at tilsynsvirksomheten er en løpende, formålsstyrt virksomhet. Med løpende forstås at tilsynet foregår kontinuerlig og med formålsstyrt menes det å avgrense mot tilfeller hvor forvaltningen kommer over lovbrudd ved tilfeldighet, uten at de ser etter det. For det andre gjelder virksomheten tilsyn med andre, altså ikke internt i organisasjonen. For det tredje er tilsynsvirksomheten rettet mot håndheving av rettslige forpliktelser. Det må ifølge Stub «trekkes en grense mot kontrolltiltak som foretas før forpliktelsen etableres, f. eks. som ledd i behandlingen av en søknad».(32) Ibid. s. 50 Formålet med tilsynsvirksomheten er etter dette kjennetegnet å undersøke om det foreligger brudd på rettslige forpliktelser, ikke å undersøke om vilkårene for en tillatelse er oppfylt. Selv om vilkårene ikke skulle være oppfylt, foreligger det ikke av den grunn brudd på noens rettslige forpliktelser. Dersom vilkårene for en tillatelse ikke er oppfylt, blir søknaden i verste fall ikke innvilget.
Bruk av denne definisjonen på CRD IV innebærer at det å fatte vedtak om tillatelse til å utøve virksomhet som kredittinstitusjon vil falle utenfor det som er tilsynsoppgaver. Skillet mellom tillatelse og tilsyn er gjennomgående i norsk rett. Også Forvaltningslovutvalget skiller mellom det å gi tillatelse på den ene siden og det å stå for tilsyn på den andre siden.(33) NOU 2019:5 s. 524. Det samme skillet oppstilles i tilsynsmeldingen fra 2002, hvor vedtak om tillatelse nevnes som en beslektet oppgave til tilsynsoppgaven.(34) St.meld. nr. 17 (2002–2003) s. 23. Her uttales også at tillatelse er et normerende vedtak, mens tilsynsoppgaven kun gjelder iverksettelse av vedtaket, og derfor er av sekundær karakter. Statistikklovutvalget har en tilsvarende forståelse av ordet når de bruker Finanstilsynets styres tilsynsvedtak om inndragning, men ikke tildeling, av tillatelse som eksempel på tilsyn.(35) NOU 2018:7 s. 125
I kapittel 5.3.3 konkluderte jeg med at også CRD IV selv ser ut til å skille mellom tilsyn og tillatelse. Jeg vil likevel gjenta at behovet for uavhengighet ser ut til å gå lengre enn en slik tilsynsdefinisjon gjør. Jeg vil også peke på at Tysklands forståelse av tilsyn ser ut til å omfatte en større del av tilsynsorganets oppgaver enn det som følger av norsk rett. Danmarks forståelse av tilsyn er vag, men i hovedsak sammenfallende med den norske. I Sverige begrenses ikke uavhengigheten til såkalte tilsynsoppgaver. Dermed får uavhengighetskravet ulikt utslag i ulike land.
6.4.2 Klage og omgjøring
Både Bankinspeksjonens og Forsikringsrådets avgjørelser kunne tidligere bringes inn for en ankenemnd. Reglene om klage på etatenes avgjørelser ble ikke videreført da disse ble samordnet i Kredittilsynet, ettersom klagenemndene var en supplerende særordning som sjelden ble benyttet i praksis.(36) Ot.prp.nr.49 (1984–1985) s. 10. Dermed gjelder forvaltningslovens alminnelige klageregler for Finanstilsynet.
De relevante reglene finnes i forvaltningslovens kapittel VI om klage og omgjøring. Etter forvaltningsloven § 28 (1) kan enkeltvedtak påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan. Klageinstansen kan ifølge forvaltningslovens § 34 (1) prøve alle sider av saken og treffe nytt vedtak eller sende det tilbake til ny behandling. Klageinstansen for Finanstilsynets vedtak er Finansdepartementet.(37) Med unntak av den nokså nylig opprettede Revisor- og regnskapsklagenemda, se NOU 2021:1 kapittel 5.4. Departementene står i dag bare for ti prosent av den totale klagesaksbehandlingen. Av disse ti prosentene er altså blant annet Finanstilsynets vedtak, se NOU 2019:5 kapittel 24.1. I tillegg kan departementet også omgjøre vedtaket uten klage dersom vilkårene i § 35 (1) er oppfylt.(38) Jf. forvaltningsloven § 35 (2)–(5).
Forvaltningslovens klageregler er begrunnet i viktige hensyn som klagers rettssikkerhet, målet om riktig resultat og ikke minst den hierarkiske organiseringen av den utøvende makt.(39) NOU 2019:5 s. 366–367. Dette bygger på tanken om at underordnet forvaltningsorgan fatter vedtak med delegert myndighet eller er underlagt instruks fra overordnet forvaltningsorgan. I slike tilfeller bør det overordnede forvaltningsorganet kunne behandle klagen og slik etterprøve om dens føringer blir etterlevd.
Spørsmålet om klageadgang er derfor i stor grad et spørsmål om kompetansefordeling. Forvaltningslovens klageordning innebærer i praksis at beslutningsmyndigheten, og dermed uavhengigheten, til det underordnede forvaltningsorganet mister sin realitet, all den tid vedtaket alltid kan omgjøres lengre opp i systemet.(40) Vektlagt i arbeidet med ny sentralbanklov, se Prop.97 L (2018–2019) s. 112. Det kan vanskelig sies å foreligge uavhengighet mellom to organer når det ene har kompetanse til å omgjøre det andres vedtak.(41) Smith (2002) s. 511. Omgjøring gir samme resultat som instruks ville gitt og må derfor, i likhet med instruksjonsadgang, være et åpenbart inngrep i organets uavhengighet.
Uavhengige forvaltningsorganer kan selvfølgelig også fatte feil vedtak. Ivaretakelsen av rettssikkerheten til den eller de som er omfattet av et feilaktig vedtak kan ivaretas på to måter som ikke svekker organets uavhengighet. Vedtaket kan enten behandles av domstolen eller av et uavhengig klageorgan. Da reglene om ankenemnd ble opphevet i forbindelse med opprettelsen av Kredittilsynet, førte dette til at tilsynets uavhengighet ble svekket, sammenlignet med tidligere.
I Danmark er adgangen til å påklage et forvaltningsvedtak til et overordnet forvaltningsorgan en ulovfestet rettighet.(42) Ordningen kalles ”rekurs” på dansk, se Bønsing (2016) s. 359. I tillegg gir særlovgivning regler om klageadgang. Ifølge lov om finansiel virksomhed § 372 kan avgjørelser truffet av det danske Finanstilsynet bringes inn for Erhvervsankenævnet, som er en uavhengig klagenemnd.(43) Lovbekendtgørelse 2013-12-10 nr. 1374 om Erhvervsankenævnet § 1 (2). Ifølge den svenske buffertlagen kapittel 11 § 1 og lagen (2914:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag kapittel 11 § 1 klages Finansinspektionens vedtak inn for forvaltningsdomstolen, ikke overordnet forvaltningsorgan. Hva gjelder tysk rett, framkommer det verken av FinDAG eller de syv prinsippene hvem som er klageorgan for BaFins vedtak. Tyskland har imidlertid i likhet med Sverige egne forvaltningsdomstoler. Krav om at klager skal behandles av en uavhengig klagenemnd anses normalt oppfylt ved at saken går til en forvaltningsdomstol.(44) Eriksen og Fredriksen (2019) s. 133.
6.4.3 Vurdering
Finanstilsynet er i dag underlagt instruksjon fra Finansdepartementet, men blir sjelden instruert. Denne selvstendigheten innebærer imidlertid ingen garanti for uavhengighet, og er heller ikke formalisert i lovs form. Statusen Finanstilsynet har etter gjeldende rett oppfyller ikke kravet i CRD IV artikkel 4 (4). Tilsvarende må Tysklands lovfesting av departementets instruksjonsadgang sies å være i strid med kravet om uavhengighet. Den tyske forfatningsdomstolen har fastslått at BaFin skal være uavhengig i relasjon til SSM og SRM, men har ikke kommentert uavhengighetskravet i CRD IV. Dette kan bli nok et eksempel på at Tysklands egen vurdering av nasjonale myndigheters kompetanse ikke er i overensstemmelse med EUs tankegang om hva som er nødvendig.(45) Analogt om Tysklands holdning til bankunionen i Waldhoff og Dieterich (2013) s. 80. Rettspraksis om EU-rettslige uavhengighetskrav viser at Tyskland flere ganger har tolket kravet mindre strengt enn det som er riktig ifølge EU-domstolen. Se f. eks. sak C-518/07 og sak C-718/18.
Til sammenligning nyter Finansinspektionen i Sverige stor grad av uavhengighet ved at organet ikke kan instrueres i enkeltsaker og kun er underlagt generelle føringer fra regjeringen. Klage på vedtakene behandles av forvaltningsdomstolen. I Danmark nyter det danske Finanstilsynet rettslig uavhengighet ved utøvelse av tilsynsvirksomhet, ved at ministerens instruksjonsadgang er avskåret, og ved at klager bringes inn for en uavhengig nemnd.
Både det svenske og det tyske forvaltningssystemet skiller seg fra norsk forvaltning på mange måter. Dansk forvaltning derimot, har mange likhetstrekk med norsk forvaltning. Felles for Sverige, Danmark og Tyskland er at deres nasjonale finanstilsyn i en viss grad er rettslig løst fra instruksjon i enkeltsaker. I både Danmark og Sverige er dette fastsatt i lov, men den svenske bestemmelsen er tydeligere på hva uavhengigheten innebærer enn den danske. I lys av forarbeidene framstår det likevel klart at også det danske Finanstilsynet er uavhengig fra instruks i tilsynsutøvelsen. I Tyskland hjemles departementets instruksjonsadgang i den relevante loven, men begrenses av interne retningslinjer. I alle tre landene sikres instruksjonsfrihetens realitet ved at klager på finanstilsynets vedtak behandles av en uavhengig klagenemnd eller forvaltningsdomstol.
Det er interessant å se at de ulike forvaltningssystemene har gjennomført uavhengighetskravet på ulike måter, men at sluttresultatet i de tre landene er nokså likt. Det gjennomgangen av de andre landenes finanstilsyn også viser, er at en regel om uavhengighet ved utøvelse av tilsynsoppgaver kan få ulikt utslag i ulike land, fordi tilsynsbegrepet har et uklart innhold. Dette er problematisert i kapittel 5.3 og kapittel 6.4.1. Jeg vil også påpeke at ingen av landene jeg har sett til har gjennomført uavhengighetskravet uforbeholdent og like tydelig som det Kommisjonen tar til orde for i sitt forslag til endring av artikkel 4.(46) Se kapittel 5.3.4. Det er nok heller ikke nødvendig for å overholde direktivets krav slik det står i dag.
For at Norge skal overholde kravet i CRD IV artikkel 4 (4) må Finanstilsynet sikres rettslig uavhengighet ved utøvelsen av tilsyn, gransking og sanksjoner. Akkurat hvilke oppgaver dette omfatter, beror på en tolkning av direktivet. I Norge regnes det å gi tillatelse til å drive bank tradisjonelt som en forvaltningsoppgave, og ikke en tilsynsoppgave.(47) Finansforetaksloven § 3-2 gir i dag Finansdepartementet kompetansen til å gi tillatelser, men denne er i stor grad delegert til Finanstilsynet, NOU 2023:6 s. 57. For tolkningen av EU-rettsakter er det riktignok ikke tilstrekkelig å se på den nasjonale forståelsen av et begrep, men Norges praksis ser likevel ut til å harmonere med oppsettet i CRD IV.(48) Se kapittel 5.3.3. Motsatt argumenterer mindretallet i NOU 2023:6 på side 153–154 for at EU-lovgiver ikke har ment å begrense kravet til uavhengighet til å bare gjelde en avgrenset gruppe oppgaver. Dette underbygges for det første med at Kommisjonens endringsforslag til artikkel 4 er omtalt som en presisering av gjeldende rett og for det andre med at EU-retten ikke sondrer mellom tilsyns- og forvaltningsoppgaver slik som norsk rett gjør. Det siste argumentet kan godt stemme, men ordlyden i de ulike bestemmelsene og direktivets struktur taler likevel for at EU-lovgiver har ment å oppstille et skille mellom tillatelse på den ene siden og tilsyn på den andre. I denne forbindelse er det verdt å bemerke at tilsynsbegrepet som vist i kapittel 5.4 også må omfatte regelforståelsen som ligger til grunn for tilsynet. Dette innebærer at et uavhengig organ ikke kan instrueres slik som i eksemplet i kapittel 1.2.(49) Se om instruks om regelverksforståelse i kapittel 5.4.
Som vist i kapittel 4.2.3 er frihet fra instruks ikke tilstrekkelig til å oppfylle uavhengighetskravet. Finanstilsynets vedtak må behandles av et uavhengig klageorgan for å unngå at departementet i praksis har adgang til å styre resultatet i enkeltsaker ved å omgjøre tilsynets vedtak.
Finanstilsynslovutvalget har foreslått at Finanstilsynets uavhengige stilling skal følge av lov som slår fast at tilsynet ikke kan instrueres av departementet i enkeltsaker.(50) NOU 2023:6 s. 12. Forslaget inneholder imidlertid visse unntak. Unntakene er vedtak om tillatelse til å drive virksomhet, sammenslåing og deling av foretak, samt tillatelse til etablering av filial og til erverv av kvalifisert eierandel.(51) Ibid. s. 215. Den generelle instruksjonsadgangen foreslås ikke begrenset.
Utvalgets forslag er i overensstemmelse med funnene i kapittel 5, ved at Finanstilsynet er foreslått skjermet mot departementets instruks og omgjøring. Jeg vil imidlertid se på tre av vedtakstypene utvalget foreslår at departementet likevel skal kunne instruere om. Tillatelse til å drive virksomhet etter CRD IV er som vist i kapittel 5.3.3 ikke en tilsynsoppgave i direktivets forstand. Det samme gjelder reglene om tillatelse til erverv av kvalifiserende eierandel i en kredittinstitusjon. Reglene finnes i CRD IV artikkel 22 flg. og inngår i direktivets del III om tillatelse til å utøve virksomhet. I tillegg er vurderingen tilsvarende egnethetsvurderingen som inngår i tillatelsesvurderingen, jf. artikkel 14. Dette taler for at tilfellene skal behandles likt. Som vist i fotnote 370 kan også tillatelse til etablering av filial skilles fra direktivets tilsynsoppgaver. Finanstilsynslovens forslag er dermed i stand til å sikre Finanstilsynets uavhengighet slik det kreves i CRD IV artikkel 4 (4).
I sakene hvor departementet ikke kan instruere tilsynet foreslår utvalget også å avskjære departementets adgang til å omgjøre Finanstilsynets vedtak etter forvaltningsloven § 35.(52) Ibid. s. 215. Som følge av forslaget foreslår utvalget at det opprettes en uavhengig klagenemnd for disse sakene.(53) NOU 2023:6 s.217. Finanstilsynsklagenemndas kompetanse skal tilsvare det området der Finanstilsynet ikke kan instrueres. Nemnda skal ikke være underlagt departementets instruksjon, verken om behandlingen av de enkelte klagesakene eller om generell lovforståelse.(54) Ibid. s. 217. Finanstilsynslovutvalget foreslår også en bestemmelse som gir myndighetene en begrenset adgang til søksmål i saker som er avgjort av Finanstilsynsklagenemnda, dersom vedtaket bygger på feilaktig faktisk grunnlag eller uriktig oppfatning av et rettsspørsmål.(55) NOU 2023:6 s. 217.