MarIus

4.3.1 Innledning

I dette kapitlet vil jeg vise hvordan begrunnelsen for uavhengighetskrav i EØS-retten skiller seg fra begrunnelsen for nasjonale uavhengighetskrav. Jeg vil starte med EØS-rettens utgangspunkt om forvaltningsrettslig autonomi og vurdere om EØS-rettslige krav om uavhengighet er forenelig med dette i kapittel 4.3.2. Deretter ser jeg i kapittel 4.3.3 på EØS-rettslige hensyn som begrunner uavhengighetskrav for nasjonale organer som forvalter EØS-rett, før jeg i kapittel 4.3.4 ser på sammenhengen mellom opprettelsen av overnasjonale EU-byråer og uavhengighetskrav i sekundærretten. Til slutt presenterer jeg Meroni-doktrinen som setter begrensninger for adgangen til å delegere kompetanse til et uavhengig organ i kapittel 4.3.5 og kommenterer doktrinens rekkevidde og betydning for uavhengighetskravet i CRD IV.

Innledningsvis vil jeg peke på noen trekk ved EØS-rettslige uavhengighetskrav. For det første oppstår behovet for likeverdig tilsynspraksis i alle medlemsstatene på det indre marked. Formålet med uavhengighet er å skape et level playing field, altså like konkurransevilkår.(1) COM/2021/663 final s. 4 og Lavrijssen og Ottow (2011) s. 79. Samordning av reglene og tilsynspraksisen mellom medlemsstatene er en forutsetning for at hjemstatskontroll og gjensidig anerkjennelse skal kunne fungere.(2) Se kapittel 3.4. Opprettelsen av overnasjonale EU-byråer bidrar også til dette. I tillegg oppstår behovet for at nasjonale politiske føringer ikke står i veien for tilsynssamarbeid på EØS-nivå.

Dessuten kan det spørres hvor den demokratiske legitimiteten, som rettferdiggjør politisk innflytelse, kan hentes fra når reglene er gitt av EU-lovgiver. Riktignok er ikke EU-regler uten nasjonal forankring. EUs politiske organer består av representanter fra medlemsstatene og herfra kommer en viss demokratisk legitimitet. Likevel, på nasjonalt plan har nasjonale parlamenter kun kompetanse til å gjennomføre forordninger og transformere direktiver for å innta sekundærretten i nasjonal rett.(3) TEUV artikkel 288 og EØS-avtalens artikkel 7. Argumentet om at instruks eller funksjonell avhengighet gir demokratisk legitimitet er ikke like sterkt når reglene som skal håndheves ikke er resultat av en nasjonal politisk prosess. Det samme gjelder argumentet om at instruks sikrer politisk ansvar ved at regjeringen må stå til ansvar for handlingene til underordnede organer.(4) Gurlit (2023) s. 76. Dette gjelder både forordninger som inntas som de er i nasjonal rett og direktiver som gjennomføres av nasjonal lovgiver. Tvert imot kan det argumenteres for at det store volumet EU-regler er uhåndterbart for hver enkelt nasjonal regjering, og at ministeransvar vil føre til at en person uten reell påvirkningskraft må stå til ansvar i tilfelle eventuelle feil.

4.3.2 Utgangspunktet om forvaltningsrettslig autonomi

Et grunnprinsipp i EU er forvaltningsrettslig autonomi.(5) Fenger (2004) s. 51. EFTA-domstolen har bekreftet at dette er utgangspunktet også i EØS.(6) E-1/04 avsnitt 41. Det finnes ingen felles europeisk forvaltningslov, og hver medlemsstat håndhever sine EU-rettslige forpliktelser etter egen nasjonal forvaltningsrett.(7) Fredriksen og Mathisen (2022) s. 251. Prinsippet harmonerer også med Traktaten om den Europeisk Union (heretter TEU) artikkel 4 (2) som sier at Unionen respekterer medlemsstatenes «nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer».(8) TEU artikkel 4 (2) har ingen gjenpart i EØS-avtalen. EØS-avtalens karakter tilsier likevel at den ikke gir grunnlag for større innhugg i EØS-statenes rett enn i EU-statenes, se Eriksen og Fredriksen (2019) s. 47. Forvaltningsautonomien er anerkjent av EU-domstolen og innebærer blant annet at det er opp til hver enkelt medlemsstat å avgjøre hvilken nasjonal institusjon som skal ha den myndighet som EØS-retten krever.(9) Forente saker 51-54/71, sak C-201/02 avsnitt 64 flg., og forente saker C-508/18 og C-82/19 PPU avsnitt 48. Dermed kan medlemsstatene i utgangspunktet også selv organisere forvaltningsapparatet med den instruksjonsadgangen eller andre former for avhengighet de ønsker.

Medlemsstatenes forvaltningsrettslige autonomi er imidlertid ikke mer enn et utgangspunkt som gjelder så fremt ikke annet er bestemt. For det første må medlemsstatenes forvaltningspraksis alltid være i tråd med effektivitets- og ekvivalensprinsippet. Ekvivalensprinsippet innebærer at saksbehandlingsregler for nasjonal anvendelse av EØS-retten ikke kan være mindre fordelaktige enn reglene som gjelder for tilsvarende tilfeller etter nasjonal rett.(10) Eriksen og Fredriksen (2019) s. 55. Effektivitetsprinsippet innebærer at nasjonal rett må være utformet slik at EØS-rettens rettigheter verken blir umulig eller uforholdsmessig vanskelig å gjøre gjeldende.(11) Sak C-278/20 avsnitt 33. Dessuten kan denne friheten ikke misbrukes for å begrense den materielle EØS-rettens gjennomslag i nasjonal rett.(12) Vedlegg 11 til NOU 2019:5 s. 780.

Et annet unntak fra forvaltningsautonomien er et økende antall sektorspesifikke rettsakter som stiller krav til organiseringen av det nasjonale forvaltningsapparatet.(13) Fredriksen og Mathisen (2022) s. 251 og Gurlit (2023) s. 74. Forvaltningsautonomien begrenser ikke EU-lovgivers adgang til å gi slike regler.(14) Dette avklarte EU-domstolen i sak C-518/07, se Gurlit (2023) s. 74. I denne forbindelse dannes det også stadig flere sektorspesifikke EU-byråer som til sammen utgjør et europeisk forvaltningsapparat. Fredriksen og Mathisen formulerer det som at man på flere områder synes å være på vei mot løsninger hvor det «nærmest bare er i navnet at de nasjonale tilsynene er nasjonale.»(15) Fredriksen og Mathisen (2022) s. 260.

Når EØS-retten trenger gjennom forvaltningsautonomien og inn i de nasjonale forvaltningssystemene, er dette begrunnet med behovet for å isolere reguleringstiltak fra ytre press og å sikre lik implementering mellom medlemsstatene.(16) Sześciło (2021) s. 193. Men også når EØS-retten begrenser nasjonal forvaltningsautonomi ved å stille krav om forvaltningsorganers uavhengighet, består medlemsstatenes frihet ved gjennomføringen av kravet. Rettere enn å kalle det et unntak, er derfor å si at medlemsstatenes forvaltningsautonomi begrenses av sekundærrettens krav om uavhengige forvaltningsorganer.(17) Se Bjørnebye (2019) s. 228 og Gurlit (2023) s. 74. Forvaltningsautonomien har som utslag at EU-retten legges i hendene på nasjonale forvaltningsorganer. Dessuten er håndhevingen av EU-retten gjennom nasjonale organer finansiert av nasjonalstatene.(18) Deffains og Perroud (2022) s. 76. Dermed avhenger gjennomføringen av EU-rettens forvaltningsrettslige regler av lojalt samarbeid fra nasjonale forvaltningsorganers side.(19) Enqvist og Naarttijärvi (2021) s. 708. Samarbeidet skjer både mellom hvert enkelt nasjonale forvaltningsorgan og overordnet EU-byrå, og mellom de nasjonale forvaltningsorganene.

Det er etter dette klart at medlemsstatenes forvaltningsautonomi ikke er til hinder for EØS-rettslige uavhengighetskrav. Jeg går nå videre til å se på hvordan slike krav begrunnes.

4.3.3 Særlige hensyn som gjør seg gjeldende i EØS

Fra et EØS-perspektiv er spørsmålet hvor store forskjeller i tilsynspraksis og skjønnsutøvelse vi kan godta mellom medlemsstatene, så lenge aktørene som er underlagt tilsyn kan bevege seg fritt på det indre marked.(20) Smaghi (2007) s. 58.

Ulike tilsynspraksiser kan, som andre forskjeller mellom medlemsstatenes nasjonale forvaltnings, føre til en vridning av konkurransen mellom næringsdrivende og slik svekke det indre markeds funksjon.(21) Fænger (2004) s. 54–55 med videre henvisninger. Dette kan både skje ved at medlemsstatene underbyr hverandre i slepphendt håndheving som undergraver felleseuropeiske regelverk, ved nasjonalitetsbasert diskriminering, og særlig ved favoriserende behandling av nasjonale markedsaktører. For at forvaltningsretten som stammer fra EØS skal få så likt utslag i alle medlemsstatene som mulig, må det stilles krav til hvordan de nasjonale myndighetene skal gjennomføre den. Begrunnelsen for å gi nasjonale forvaltningsorganer som skal forvalte EØS-retten uavhengighet, er altså blant annet å forhindre medlemsstatene fra å svekke konkurransen og det indre marked.(22) Deffains og Perroud (2022) s. 77. Dessuten vil en demokratisk prosess ikke kunne ivareta markedets behov for hurtige ekspertavgjørelser på tilfredsstillende måte.(23) Lavrijssen og Ottow (2011) s. 80. Et uavhengig organ bestående av fageksperter, kan ta tekniske avgjørelser på en effektiv og rettferdig måte.(24) Ibid. Sammenlignet med nasjonalt perspektiv, er behovet for samordning mellom medlemsstatene i EØS større enn behovet for samordning mellom ulike fagsektorer.

Det sterkeste argumentet for politisk uavhengighet på finansmarkedsområdet er imidlertid knyttet til prinsippet om hjemstatskontroll og gjensidig anerkjennelse. Som jeg vil komme tilbake til i kapittel 5.3.3 gir en tillatelse til å drive bank i én medlemsstat adgang til hele det indre marked. Systemet er basert på tillit mellom medlemsstatene. Tilliten gjelder ikke bare ærlighet og åpenhet, men også ensartet tilsynspraksis. Dette er essensielt for å sikre finansiell stabilitet på det indre marked.(25) Se kapittel 3.4. Svaret er altså at det ikke kan aksepteres store variasjoner i tilsyn og skjønnsutøvelse mellom medlemsstatene.

Uavhengige forvaltningsorganer som håndhever EØS-rett er i en særstilling. Deffains og Perroud hevder at uavhengige organer kan sies å være i et demokratisk vakuum, fordi de er gitt uavhengighet fra nasjonale politiske myndigheter gjennom EU-retten, uten at de er underlagt en politisk ansvarlig EU-institusjon.(26) Deffains og Perroud (2022) s. 76. Ifølge EU-domstolen er imidlertid den demokratiske legitimiteten til uavhengige forvaltningsorganer ivaretatt.(27) Sak C-518/07 avsnitt 42–46. For det første er uavhengige organer bundet av lov og underlagt domstolskontroll. For det andre er de underlagt nasjonal parlamentarisk innflytelse ved at ledelsen kan utpekes av parlamentet eller regjeringen og ved at organet kan bli underlagt rapporteringsplikt. Dette er grunnleggende rettsstatsprinsipper som også får anvendelse på uavhengige organer. Lavrijssen og Ottow argumenterer for at også europeisk samarbeid og koordinering bidrar til å sikre organets legitimitet.(28) Lavrijssen og Ottow (2011) s. 96. Europeisk koordinering i form av tilsynskonvergens er et mål i seg selv. På denne måten kan legitimitet fra europeisk samarbeid oppstå ved at lik praksis på det indre marked får en egenverdi ved å bidra til et velfungerende indre marked, altså en slags legitimering i systemets effektivitet. I tillegg kan enighet på tvers av medlemsstatene være med på å legitimere et forvaltningsorgans standpunkt.

4.3.4 EU-byråenes rolle

Forvaltningslovutvalget skiller mellom to typer EØS-rettslige uavhengighetskrav: De som er en refleksvirkning av at det offentlige kontrollerer eller har eierinteresser i aktører på det aktuelle markedet, og de som er tett forbundet med overnasjonale tilsynsstrukturer, som EU-byråer.(29) NOU 2019:5 s. 791. EU-byråer er EUs egne forvaltningsorganer og en viktig del av det institusjonelle EU. De er organisert som offentlige organer på EU-nivå som er adskilt fra Rådet, Kommisjonen, Europaparlamentet og EU-domstolen, med egen rettslig status.(30) Graver (2019) s. 168. Dermed nyter EU-byråene stor grad av uavhengighet fra EUs politiske styringsorganer og er sånn sett sammenlignbare med nasjonale uavhengige forvaltningsorganer.(31) Eckhoff og Smith (2022) s. 118.

I tillegg til å være en arena for samordning mellom medlemsstatenes tilsyns- eller reguleringsorganer, har EU-byråene som funksjon å isolere tekniske reguleringsspørsmål fra politiske svingninger, og dermed gi reguleringen kredibilitet.(32) Craig og De Búrca (2020) s. 99. Overføringen av slik kompetanse fra nasjonalt til europeisk nivå, kan sees på som et resultat av medlemsstatenes tro på og avhengighet av EUs mulighet til å løse problemer som går på tvers av landegrensene.(33) Catanzariti og Türk (2020) s. 18. Resultatet er at nasjonale forvaltningsorganer integreres i den europeiske strukturen.(34) Ibid. s. 19.

Etter finanskrisen ble det påvist en rekke svakheter i det europeiske finanssystemet. Krisen førte til internasjonal anerkjennelse av at finanstilsynsarkitekturens effektivitet sikres best ved beskyttelse mot nasjonal politisk påvirkning, og ved at koordinering mellom medlemsstatene styrkes.(35) Dechent (2015) s. 767. Manglende åpenhet og samarbeid var blant punktene som ble påpekt i Larosière-rapporten etter finanskrisen.(36) De Larosière Report (2009) s. 39 flg. Det tok for lang tid før tilsynsorganene i medlemsstatene var klare for å ha en åpen samtale om svakhetene de observerte på sitt eget tilsynsområde. Dårlig informasjonsflyt og svekket tillit mellom medlemsstatenes tilsynsorganer bidro til at krisehåndteringen ikke var optimal. I tillegg sviktet det europeiske finanstilsynssystemet på koordinering og ensartet tilsynspraksis.(37) Ottow (2012) s. 210 og forordning (EU) nr. 1093/2010 (heretter EBA-forordningen).

Et tiltak som ble truffet etter finanskrisen for å bøte på disse svakhetene var opprettelsen av flere nye EU-byråer: EUs finanstilsynssystem bestående av de nasjonale finanstilsynene sammen med EU-finansbyråene Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA), Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA), Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA) og Det europeiske råd for systemrisiko (ESRB).

ESRB fremmer makrotilsyn og overvåker markedet som helhet, mens EU-finansbyråene fremmer mikrotilsyn ved å overvåke nettverket av nasjonale tilsynsorganer som skal sikre finansiell stabilitet for hver enkel institusjon. EU-finansbyråene utgjør ikke et sentralisert finanstilsyn og driver ikke europeisk sentralisert kontroll.(38) Ottow (2012) s. 213. Men der det tidligere kun var tverrnasjonale tilsynsnettverk som samarbeidet om koordinering og harmonisering, er det nå opprettet EU-byråer som er tillagt en del formell myndighet.

EU-finansbyråene fremmer nært samarbeid mellom medlemsstatenes nasjonale finanstilsyn med mål om et mer integrert europeisk tilsyn.(39) EBA-forordningen fortalepunkt 2. Jeg tar utgangspunkt i EBA-forordningen i dette kapitlet fordi det er det relevante EU-finansbyrået for CRD IV, men tilsvarende bestemmelser er også å finne i de andre forordningene: Forordning (EU) nr. 1094/2010 for EIOPA og forordning (EU) nr. 1095/2010 for ESMA. Deres kompetanse omfatter blant annet å foreslå tekniske retningslinjer som Kommisjonen deretter skal behandle,(40) EBA-forordningen artikkel 10–15 Kommisjonen må enten godkjenne byråets forslag eller begrunne hvorfor den ikke godkjenner det, jf. artikkel 10 (1) (6). Bestemmelsene gir byråene en «kvasiregulatorisk» rolle, se Tridimas (2019) s. 55. å gi retningslinjer for tolkning av rettsaktene som de nasjonale tilsynsorganene skal gjøre sitt ytterste for å etterleve,(41) EBA-forordningen artikkel 16. å være fullt informert og ha en koordineringsfunksjon i krisesituasjoner,(42) EBA-forordningen artikkel 18 (1). å fatte bindende vedtak i tilfelle av uenighet mellom nasjonale tilsynsorganer,(43) EBA-forordningen artikkel 19 og CRD IV artikkel 50 (4) (2) og (5). Kompetansen er omtalt som «EBAs rettslig bindende meklerrolle» i CRD IV fortalepunkt 11. og ikke minst instruere nasjonale tilsynsorganer i tilfelle av manglende etterlevelse av EU-rettslige forpliktelser.(44) EBA-forordningen artikkel 17. Dersom et politisk organ legger føringer for tilsynets håndtering av EØS-retten, har EBA dessuten kompetanse til å tilsidesette avgjørelsen og treffe bindende vedtak.(45) EBA-forordningen artikkel 17 (6), 18 (4) og 19 (4). Dette er en sekundær vedtakskompetanse, som «forutsetter at nasjonale tilsynsmyndigheter i medlemsstatene har latt være å følge en konkret anbefaling eller et pålegg fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, eller at megling mellom nasjonale tilsynsmyndigheter ikke har lyktes.», som forklart i Prop. 100 S (2015–2016) s. 10. Dette gjør at uavhengighetskravet for nasjonale finanstilsyn ikke nødvendigvis vil få noen praktisk betydning.(46) NOU 2019:5 s. 791. Ingen EU-byråer er i utgangspunktet reguleringsorganer i den forstand at de faktisk lager regler. Men blant dagens EU-organer er det ifølge Craig og De Búrca EBA, ESMA og EIOPA som, med kompetansene jeg har listet opp, kommer nærmest.(47) Craig og De Búrca (2020) s. 99.

Tilsynsrådet er det ledende organet i EBA og består av lederne av de nasjonale tilsynsorganene.(48) EBA-forordningen artikkel 6 og 40. I tillegg deltar representanter fra flere EU-institusjoner som observatører uten stemmerett. Chiti peker på at organene som inngår i EUs finanstilsynssystem nyter høyere grad av uavhengighet enn andre EU-byråer, både fra markedet og fra EUs politiske organer.(49) Chiti (2009) s. 1428. Ottow, derimot, påpeker at EBAs organisering med et tilsynsråd bestående av lederne av nasjonale tilsyn, fører til at organet er under sterk påvirkning fra medlemsstatene, og at dette kan føre til at problemer i nasjonale tilsynsorganer forplanter seg på europeisk nivå.(50) Ottow (2012) s. 213. Dessuten fører et krav om politisk uavhengighet, kombinert med forpliktelsene til de overnasjonale EU-byråene, til at et nasjonalt tilsynsorgan skal være beskyttet mot påvirkning av nasjonale politiske organer, men mottakelig for påvirkning fra EU-byrået, og dermed også fra andre lands finanstilsyn.(51) Szydło (2012) s. 810. Dette kan ved første øyekast virke unaturlig. Men med hensyn til det indre marked og målet om tilsynskonvergens er det ikke urimelig at medlemsstatenes tilsynsorganer påvirker hverandre – i alle fall ikke så lenge de er uavhengige i sin deltakelse.

Selve organet EBA skal handle «uavhengig» og objektivt på en ikke-diskriminerende og gjennomsiktig måte i Unionens interesse.(52) EBA-forordningen artikkel 1 (5). Som følge av dette er tilsynsrådets uavhengighet fastsatt i EBA-forordningen artikkel 42. Ved utførelsen av EBAs oppgaver skal medlemmene av tilsynsrådet handle «uavhengig og upartisk utelukkende i hele Unionens interesse og ikke be om eller motta instrukser fra Unionens institusjoner eller organer, medlemsstaters regjeringer eller noe annet offentlig eller privat organ». Kravet i CRD IV artikkel 4 (4) om at de relevante organene i medlemsstatene skal være uavhengige, gir EBA-forordningens uavhengighetskrav en ny dimensjon. Representanter fra nasjonale finanstilsyn som også er uavhengige på hjemmebane kan tenkes å utgjøre et mer uavhengig tilsynsråd enn det Ottow beskriver.

Nasjonal politisk påvirkning er like fullt reelt. For eksempel utpekes ledelsen i de nasjonale tilsynene, som igjen deltar i EBAs tilsynsråd, på nasjonalt plan.(53) Deffains og Perroud (2022) s. 76. I Norge utpekes finanstilsynsdirektøren av Kongen, jf. finanstilsynsloven § 2 (2). Når tilsynsrådet skal føre tilsyn med de nasjonale relevante organene, fører de tilsyn med sine egne. Dette er på den ene siden en kilde til interessekonflikt som kan svekke tilsynsrådets overvåkningsfunksjon.(54) I denne retning om ESMAs tilsynsråd, se Catanzariti og Türk (2020) s. 25. På den andre siden er det akkurat integreringen av den nasjonale dimensjonen på EU-nivå som legitimerer EBAs vedtaksmyndighet.(55) Bekkedal og Herzberg (2018b) s. 213–214.

Det norske Finanstilsynet og tilsynene fra de andre EFTA-landene deltar i dag i EU-finansbyråene i så høy grad som er mulig uten stemmerett.(56) EØS-komiteen (2016) s. 2 og ODA-avtalen protokoll 8 artikkel 2. Deltakelse ble vurdert som mer enn «lite inngripende», slik at vedtaket ble fattet i medhold av Grunnloven § 115, se Prop. 100 S (2015–2016) s. 57. En uheldig konsekvens av at EFTA-statene kun deltar med observatørstatus, er at artikkel 42 som pålegger «lederen og de stemmeberettigede medlemmene» å handle uavhengig etter sin ordlyd ikke omfatter EFTA-statenes representanter.(57) EBA-forordningen artikkel 42. EFTA-statenes representanter har likevel sterk oppfordring til å handle uavhengig, både på grunn av lojalitetsplikten i EØS-avtalens artikkel 3 og på grunn av målet om mest mulig deltakelse og likhet mellom de ulike tilsynsorganene.(58) NOU 2019:5 s. 791. Dessuten har denne mangelen ved reguleringen liten betydning siden EFTA-statene ikke har noen formell påvirkningskraft gjennom stemmerett.

EU-byråene har en utøvende funksjon, men er i utgangspunktet ikke gitt større kompetanse enn Kommisjonen kan unnvære å ha politisk kontroll over.(59) COM/2002/718 final s. 1. Kommisjonen vektla i 2002 at organiseringen av nye EU-byråer måtte være i balanse med Kommisjonens utøvende funksjons enhet og integritet. I ettertid har Kommisjonen understreket at Kommisjonens ansvar stopper der deres påvirkningsmulighet stopper.(60) COM/2008/135 final s. 8. Samme dragkamp mellom uavhengighet og ansvar som finnes i nasjonal diskurs, kan altså gjenfinnes på EU-nivå. Det kan etter mitt syn tenkes at nasjonale organers uavhengighet kan speiles av EBAs og de andre EU-byråenes funksjoner. Den reguleringsfunksjonen organene har, er av en så teknisk art at eksperter er bedre rustet til å utøve den enn de folkevalgte. Tilsynsfunksjonen får også en vesentlig faglig legitimitet, som på dette området kan trenges. Det er også verdt å nevne at EU-finansbyråenes myndighet er lovbundet. Handlingsrommet er begrenset av sekundærretten de er satt til å forvalte.(61) EBA-forordningen artikkel 1 (2). EU-byråene har «ingen diskresjonær kompetanse i egentlig forstand», se Bekkedal og Herzberg (2018a) s. 136. Det overordnede ansvaret ligger dessuten fortsatt til henholdsvis Kommisjonen og den nasjonale politiske ledelsen. EBAs legitimitet sikres også ved at byråets avgjørelser kan klages til den felles klageinstansen for EBA, ESMA og EIOPA.(62) EBA-forordningen artikkel 60. Klageinstansen kan prøve EBAs avgjørelser fullt ut, se analogt om ACERs klagenemnd i sak C-46/21 P avsnitt 63 flg.

EØS-retten påvirker også Finanstilsynet direkte gjennom tilknytningen til EUs finanstilsynssystem. Norge er tilknyttet EU-finansbyråene gjennom EØS-rettens særegne institusjonelle rammeverk med en EU-pilar og en EFTA-pilar i EØS.(63) Fredriksen og Mathisen (2022) s. 169–170. Fordi EFTA-statene ikke kan avgi suverenitet til EU-institusjoner, mens EU ikke kan la EFTA-statene være uten overnasjonal kontroll, er det opprettet egne overnasjonale institusjoner i EFTA-pilaren: ESA og EFTA-domstolen.(64) EØS-avtalen artikkel 108 og ODA-avtalen i Fredriksen og Mathisen (2022) s. 169. EBA, EIOPA og ESMA har som nevnt myndighet til å gi bindende vedtak direkte til markedsaktørene i visse tilfeller. Det er fortsatt ikke aktuelt at EU-byråene kan gjøre bindende vedtak direkte overfor EFTA-statene, men heller ikke aktuelt å la EFTA-landene stå utenfor dette viktige samarbeidet på det indre marked. Løsningen i EU-finansbyråenes tilfelle er at ESA er gitt kompetansen til å fatte samme vedtak overfor EFTA-landene som EU-byråene fatter overfor EU-landene.(65) ODA-avtalen artikkel 25a og protokoll 8. Se gjennomgående i EØS-komiteen (2016). EU-finansbyråene skisserer vedtakene før de sendes til ESA for vedtakelse, se protokoll 8 artikkel 3 (1). I praksis består EU-finansbyråenes aktivitet hovedsakelig av ikke-bindende funksjoner, som å utforme såkalt «soft law», slik at det reelt sett er liten forskjell mellom Norge og EUs medlemsstater.(66) EBA-forordningen artikkel 16 (1) og EØS-komiteen (2016) fortalepunkt 4. Siden føringene er ikke-bindende, innebærer ikke dette at EFTA-statene avstår noen suverenitet, se Barlund (2020) s. 264 og Bekkedal og Herzberg (2018a) s. 133. Retningslinjer og anbefalinger fra EBA må imidlertid enten følges, eller så må det begrunnes hvorfor de ikke følges, se EBA-forordningen artikkel 16 (3). De utgjør også en slags «frivillig tvang» ved at en medlemsstats rykte kan bli svekket når det offentliggjøres at den ikke følger anbefalingene, se Gaupås (2023) s. 213. Dermed får disse reglene, uten at de er rettslig bindende, stor betydning for medlemsstatene.

Formålet med EU-finansbyråene er å sikre lik overvåking og rettsanvendelse i finanssektoren.(67) EBA-forordningens fortalepunkt 11 og Council of the European Union (2014) punkt 8. For å oppnå tilsynskonvergens og fremme finansiell stabilitet på det indre marked, er det vesentlig at også EFTA-landene, som deltakere på det indre marked, deltar i tilsynssamarbeidet.(68) Council of the European Union (2014) punkt 1 og 8. Utviklingen på finansreguleringsområdet går mot økt rettsharmonisering der føringene legges overnasjonalt, men håndhevingen av reglene skjer fortsatt primært nasjonalt.(69) Barlund (2020) s. 263. Interessene til markedsaktørene i EFTA-landene er ivaretatt gjennom tett samarbeid mellom EU- og EFTA-pilaren på stadiet før vedtak, for å gjøre opp for manglende stemmerett.(70) MMoU (2018) i Barlund (2020) s. 262. EFTA-landenes deltakelse på det overnasjonale nivået kan føre til større aksept for føringene som blir gitt, samt en mer velinformert gjennomføring av regelverket nasjonalt.

På den ene siden kritiseres opprettelsen av overnasjonale reguleringsmyndigheter for å utgjøre et innhugg i medlemsstatenes forvaltningsautonomi. Det er ikke til å komme utenom at EØS-rettens krav om politisk uavhengighet også innebærer et implisitt krav om avhengighet av eller lojalitet til det overnasjonale samarbeidet. Fra norsk perspektiv fører den nære tilknytningen mellom nasjonale finanstilsyn og EU-finansbyråene til at Finanstilsynet mottar styringssignaler fra nok en kant, i tillegg til Kommisjonen, ESA, søsterdirektorater i andre land og ikke minst eget departement.(71) NOU 2012:2 s. 147. Tilsvarende vil også gjelde andre medlemsstaters nasjonale finanstilsyn. Ved motstrid mellom de ulike signalene, kan det forekomme uklarheter rundt hvem sine synspunkter som skal veie tyngst. Samtidig kan det spørres om EU-byråene har tilstrekkelig makt til å oppfylle behovet de er opprettet for å fylle.(72) Ottow (2012) s. 211. Behovet for lik tilsynspraksis og like konkurransevilkår kan som forklart i kapittel 4.3.3 bare oppfylles ved at medlemsstatenes tilsyn er underlagt strenge retningslinjer ovenfra. EBA er den viktigste kontrollmekanismen på overnasjonalt nivå.

Det framgår av de reviderte forordningene som oppretter EU-finansbyråene at de skal gjennomføre jevnlige evalueringer med fokus på konvergens i tilsynspraksis og på de kompetente myndigheters uavhengighet.(73) EBA-forordningen fortalepunkt punkt 41 er gjennomført i lov av 17. juni 2016 nr. 30 om EØS-finanstilsyn. Endringsforordning (EU) 2019/2175 som inntar dette formålet er merket som EØS-relevant, men foreløpig ikke inntatt i EØS-avtalen. En av EBAs oppgaver er dessuten å «fremme og overvåge tilsynsmæssig uafhængighed».(74) EBA-forordningen artikkel 8 (1) (b). Dette ble også inntatt i forordningen ved endringsforordning (EU) 2019/2175. Nasjonale tilsyn inngår i samarbeidsnettverk under ledelse av EU-byråene.(75) Vedlegg 11 til NOU 2019:5 s. 775. I forbindelse med den nye europeiske tilsynsstrukturen oppsto også behovet for et nytt felles europeisk regelverk for alle kredittinstitusjoner i det indre marked.(76) CRR fortalepunkt 2. Dette er noen av måtene uavhengighetskravet i CRD IV knyttes til den overnasjonale tilsynsstrukturen. For det første ved at tilsynsstrukturen har som et av sine formål å sikre nasjonale tilsynsorganers uavhengighet og var foranledningen til utviklingen av det nye regelverket, og for det andre ved at samarbeid mellom medlemsstatenes tilsynsorganer fordrer en viss uavhengighet. Selv om EFTA-statenes tilknytning til EU-finansbyråene er annerledes en EU-medlemsstatenes, får sammenhengen mellom EBA-deltakelse og uavhengighetskravet i CRD IV tilsvarende betydning for de ulike landene.

4.3.5 Meroni-doktrinen

EU-lovgivers adgang til å opprette EU-byråer er underlagt en skranke i form av Meroni-doktrinen. Tyskland anførte i en sak om det tyske datatilsynets uavhengighet at også sekundærrettslige uavhengighetskrav for nasjonale forvaltningsorganer må være underlagt en tilsvarende skranke.(77) Sak C-518/07 avsnitt 38–56. I dette kapitlet skal jeg presentere doktrinen og EU-domstolens vurdering av Tysklands anførsel.

Meroni-doktrinen er en lære som strekker seg helt tilbake til Den europeiske kull- og stålunionen og sakene 9-56 og 10-56. Saken gjaldt delegering til EU-byråer som ikke var nevnt i traktatene. I denne saken uttalte EU-domstolen at konsekvensen av delegasjon av kompetanse avhenger av om den omfatter «gennemførelsesbeføjelser, som er klart afgrænsede, og hvis udøvelse derfor kan kontrolleres nøje i forhold til de objektive kriterier, som en delegerende myndighed har fastsat», eller om det dreier seg om en «diskretionær beføjelse, der indebærer en høj grad af frit skøn, som — afhængig af den brug som gøres heraf — åbner mulighed for en virkelig økonomisk politik».(78) Sak 9-56 Meroni dansk språkversjon, side 72. Partene i saken var Meroni og «Den høye myndighet», som tilsvarer dagens Europakommisjon, se Store norske leksikon (2021). På godt norsk oppstilles skillet mellom delegering av oppgaver som innebærer en vid skjønnsmargin og de som ikke gjør det, hvor kun sistnevnte av disse er tillatt. Delegering av kompetanse kan dermed kun gjøres når kompetansen er klart avgrenset og kan kontrolleres etter objektive kriterier.

I ettertid har EU-domstolen formulert doktrinen mildere. Sak C-270/12 gjaldt EU-finansbyrået ESMAs kompetanse til å gripe inn på finansmarkedet med hjemmel i forordning (EU) 236/2012 [Shortsalgforordningen]. I denne forbindelse uttalte EU-domstolen at ESMAs kompetanse er «precist afgrænsede og er underlagt domstolskontroll for så vidt angår de formål, som den delegerende myndighed har fastsat».(79) Se forordning (EU) nr. 236/2012 artikkel 28 og sak C-270/12 avsnitt 53. Disse forholdene var tilstrekkelig til at ESMAs kompetanse var i overensstemmelse med Meroni-doktrinen. Etter ESMA-dommen er det avklart at så lenge et organs skjønn er begrenset og dets kompetanse er avgrenset og etterprøvbar, kan organet også gi generelle regler på et teknisk område.(80) Sak C-270/12 avsnitt 63–68, hvor EU-domstolen fastslår at ESMAs kompetanse heller ikke tilsidesetter avgjørelsen i sak 98/80 avsnitt 20, som sier at en administrativ kommisjon ikke kunne gi bindende rettsakter «af normativ karakter». Se også Tridimas (2019) s. 55 og Bekkedal og Herzberg (2018b) s. 208 flg. ESMA og de andre EU-byråene har som vist i kapittel 4.3.4 kompetanse på flere områder, og kan for eksempel gi forslag til tekniske reguleringsstandarder. Men så lenge Kommisjonen har siste ord, ved at den kan velge å ikke godkjenne byråets forslag, ser også dette ut til å være i overensstemmelse med Meroni-doktrinen.(81) Tridimas (2019) viser på s. 56 til sak T-311/06, hvor Retten i avsnitt 66 fastholdt at et EU-byrås forslag som Kommisjonen har i sin rett å avslå, ikke utgjør delegert kompetanse til å ta bindende avgjørelser.

Doktrinen slik den ble formulert i Meroni-saken gjelder i utgangspunktet kun delegering innad på det overnasjonale nivå. Spørsmålet om den også gjelder for delegering til uavhengige nasjonale organer, kom opp i sak C-718/18, hvor Tyskland anførte at kravet i tredje energimarkedspakke om uavhengig reguleringsmyndighet for energi innebar delegering i strid med Meroni-doktrinen. EU-domstolen avklarer ikke om doktrinen også kommer til anvendelse på nasjonale uavhengige forvaltningsorganer. I stedet uttaler den at doktrinen uansett ikke vil være til hinder for at nasjonale forvaltningsorganer blir overlatt en viss uavhengighet. Dette begrunner EU-domstolen med at doktrinen kun forbyr delegering av skjønn som åpner for økonomisk politikk og dermed innebærer en «egentlig ansvarsforsskydning».(82) Sak C-718/18 avsnitt 131. Kompetansen som delegeres i tredje energimarkedspakke er derimot ifølge EU-domstolen underlagt prinsipper og regler som er fastsatt i en så detaljert ramme, at den begrenser organets skjønn og forhindrer dem i å treffe politiske valg.(83) Avgjørelsens avsnitt 132.

Usikkerhet om hvorvidt doktrinen skal gjelde for delegering til nasjonale organer består, og det finnes gode argumenter både for og imot.(84) EU-domstolens utsagn om at uavhengige forvaltningsorganers oppgaver er så tekniske og gir så lite politisk spillerom, kan diskuteres. Se f. Eks. Fredriksen og Mathisen (2022) s. 261, Sæthern (2022) s. 50, Huhta (2021) s. 260, og Moloney (2010) s. 1372. Et spørsmål er dessuten om økt gjennomsiktighet og ansvarliggjøring av EU-organene kan bøte på Meroni-problematikken.(85) Ottow (2012) s. 216. Men for denne avhandlingens del nøyer jeg meg med observasjonen at EU-domstolen har fastslått at ESMAs uavhengighet ikke er i strid med Meroni-doktrinen, samt at tilsvarende uavhengighetskrav som de som oppstilles i direktivene i tredje energimarkedspakke ikke vil være i strid med EUs delegasjonslære, om den enn skulle gjelde i slike tilfeller.