3.1 Innledning
Et velfungerende marked bidrar til lavere kostnader forbundet med å fylle grunnleggende økonomiske behov for både enkeltpersoner, selskaper og myndigheter. Slike behov er for eksempel å foreta betalinger, ivareta formuesverdier og ha tilgang til kreditt.(1) NOU 2023:6 s. 29. Det finansielle markedets ve og vel er essensielt for alle nivå i samfunnet. Finanssektoren har for eksempel stor betydning som drivkraft for vekst og jobbskaping, og angår oss alle på grunn av transaksjoner, pengeproduksjon, lån og sparing.(2) Se f. eks. COM/1999/232 final s. 4 og forordning (EU) nr. 1092/2010 (ESRB-forordningen) fortalepunkt 1. Det indre marked muliggjør transaksjoner og etableringer i hele det området det indre marked omfatter. Det er altså i medlemsstatenes interesse at det indre finansmarkedet fungerer godt, og ikke minst at så mange som mulig, også EFTA-statene, deltar. Men med et større marked oppstår også et større behov for regulering. EU har som nevnt i kapittel 1.2 et omfattende regelverk for finanssektoren. Økt regelverksomfang innebærer også at behovet for å prioritere hvilke regler det særlig skal utøves tilsyn med, har økt.(3) NOU 2023:6 s. 32.
Tettere koordinering av tilsynsorganene har vært en forutsetning for et styrket indre marked for finansielle tjenester.(4) COM/1999/232 final s. 4. Europeisk samordning av finansregulering er viktig fordi markedsaktørene vil etablere seg i det landet som har den mest lønnsomme reguleringspraksisen, det vil si den som stiller færrest krav til markedsaktørene.(5) Armour mfl. (2016) s. 14. I forbindelse med opprettelsen av EU-finansbyråene understreket Kommisjonen formålet om å fastlegge felles regler i hele EU for å sikre finansiell stabilitet og like vilkår, samt et høyt nivå av forbruker- og investorbeskyttelse.(6) COM/2017/536 final s. 4. Se mer om EU-finansbyråene i kapittel 4.3.4. På det indre marked oppstår også faren for et reguleringsmessig race to the bottom, eller kappløp mot bunnen, som innebærer at medlemsstatene senker kvaliteten på tilsynet for å tiltrekke seg flere banker, noe som vil øke risikoen for svekket finansiell stabilitet på globalt plan.(7) COM/2021/663 final s. 1. Lik tilsynspraksis kan ikke oppnås dersom medlemsstatene er frie til å ta individuelle politiske avgjørelser om tilsyn. Dette er bakgrunnen for behovet for uavhengighet i forbindelse med de relevante organers tilsynsvirksomhet.
I dette kapitlet skal jeg se på bankenes samfunnsfunksjon og hensynene som ligger til grunn for internasjonale anbefalinger og EØS-rettslige regler som søker å trygge det indre marked og det globale markedet. I kapittel 3.2 vil jeg peke på viktige trekk ved bankers samfunnsfunksjon. De fleste næringssektorer påvirker riktignok mange forhold i samfunnet, men banksektoren er spesiell ved at den er knyttet til all annen næring. Deretter ser jeg i kapittel 3.3 på de ulike kravene til kapital som oppstilles i CRR og CRD IV og hvilken funksjon de er ment å ha. Gjennomgangen vil vise at kapital- og bufferkravene EØS-retten oppstiller er detaljerte krav med spesifikke formål og faglig begrunnelse. Der det er rom for skjønnsmessige vurderinger, er dette ikke hensiktsmessighetsskjønn, men regelanvendelsesskjønn. Som vist i kapittel 2.5 er det ikke like betenkelig, ut fra hensynet til demokratisk legitimitet og politisk ansvar, å gi et organ uavhengighet ved utøvelsen av regelanvendelsesskjønn. Avslutningsvis vil jeg i kapittel 3.4 si noe om betydningen av samordning av praksis mellom medlemsstatene. Dette er et hensyn som gjør seg sterkt gjeldende som begrunnelse for EØS-rettslige uavhengighetskrav, noe jeg kommer tilbake til i kapittel 4.