MarIus

2.4.1 Innledning

En påvirkning uavhengige forvaltningsorganer i alle fall skal være mottakelig for, er regler gitt i lov og forskrift. I tillegg kommer regler som følger av rettspraksis fra prejudikatsdomstoler. Dette understreker uavhengighetens relativitet, fordi et forvaltningsorgan aldri kan være uavhengig av loven. Når uavhengighetskravet stammer fra EØS-retten, er dette dessuten ofte koblet til en forventning om tilsvarende nærhet til – og avhengighet av – organets relevante EU-byrå.(1) Eriksen og Fredriksen (2019) s. 181. Jeg vil komme tilbake til dette i kapittel 4.3, men først ser jeg på uavhengighet i et nasjonalt perspektiv.

2.4.2 Hierarkisk avhengighet som hovedregel

I norsk rett er hovedregelen at et forvaltningsorgan er underlagt instruksjons- og kontrollmyndighet fra et overordnet organ. Hovedregelen er først og fremst forankret i behovet for demokratisk legitimitet og politisk ansvar.(2) Stub (2011) s. 66. Legitimitet er et vagt begrep. Med legitimitet mener jeg i denne avhandlingen grunnlag for rettferdiggjørelse – slik at organers demokratiske legitimitet er politisk forankring som grunnlag for å rettferdiggjøre organenes avgjørelser. Se for eksempel Stub (2011) s. 70. Unntak fra denne hierarkiske strukturen kan føre med seg en rekke ulemper, og må derfor gjøres på grunn av særlige hensyn. I dette delkapitlet vil jeg redegjøre for disse ulempene. Når jeg i kapittel 2.4.3 ser på hensyn som tilsier uavhengighet, vil ulempene speile hensynene som taler for uavhengighet for noen organer.

Først vil jeg klargjøre at jeg, når jeg skriver om en hierarkisk oppbygd forvaltning, i utgangspunktet mener organer som er underlagt regjeringen. Dette er hovedregelen i norsk forvaltning. Til sammenligning er en del forvaltningsorganer i Sverige underlagt Riksdagen, en løsning som ifølge Wenander fører til større grad av uavhengighet.(3) Wenander (2022) s. 28 med videre henvisninger. Finansinspektionen er ikke underlagt Riksdagen (Sveriges parlament), se kapittel 6.3. For det første fordi parlamentets avgjørelser reflekterer flere stemmer enn regjeringens og for det andre fordi de folkevalgte ikke har samme mulighet til å instruere tilsynet som det regjeringen har.

Eivind Smith ble i forbindelse med arbeidet med ny personvernlovgivning i 1997 bedt om å undersøke muligheten for å legge oppgaver som det å oppnevne et styre eller en nemnd til Stortinget. Han kom til at det ikke fantes noe konstitusjonelt hinder for at Stortinget kunne oppnevne et styre i stedet for regjeringen.(4) Smith (2002) s. 515. I tillegg pekte han på muligheten for en mellomløsning som innebærer at regjeringen utpeker et styre med Stortingets godkjenning.(5) Ibid. Smiths mandat var kun å peke på hvilke løsninger som var konstitusjonelt mulige, og han kom derfor ikke med noen anbefaling. I Norge er hovedregelen fortsatt at organene er underlagt departementet. EU-domstolen har imidlertid uttalt at krav om politisk uavhengighet gjelder overfor både den utøvende og den lovgivende makt.(6) Se for eksempel sak C-718/18 avsnitt 112. Uttalelsen, sett i sammenheng med at flere sekundærrettsakter oppstiller et allment krav om uavhengighet fra politiske organer, tyder på at organisering under parlamentet i seg ikke oppfyller EU-rettslige uavhengighetskrav, se for eksempel ekomdirektivet artikkel 8 (1) og direktiv 2012/34/EU om felleseuropeisk jernbaneområde artikkel 55 (1) (2). Derfor tar jeg ikke dette skillet med videre i avhandlingen.

Manglende demokratisk legitimitet fører til at ledelsen i en tilsynsmyndighet vil sitte uberørt av de politiske svingningene i samfunnet. Dette gjør at en tilsynsmyndighet vil være skjermet mot den grunnleggende kontrollmekanismen som sikres ved regelmessige valg.(7) Smith (2021) s. 247. Riktignok strekker dette argumentet seg bare så langt som tilsynsmyndigheten er overlatt et rom for skjønn. Som Kahnemann, Sibony og Sunstein sier det, skjønnsmessige regler «delegate power».(8) Kahneman (2021) s. 351. Et organ har bare frihet til å utøve myndighet innenfor sin skjønnsmargin. Når et organ i det vesentlige forvalter et regelverk som gir lite rom for skjønn, blir denne innvendingen mindre. Spørsmålet om skjønnsutøvelse vil bli nærmere behandlet i kapittel 2.5.

I tillegg til manglende demokratisk legitimitet strekker den politiske kontrollen seg i utgangspunktet ikke langt nok til at politikerne kan stilles til ansvar for vedtak som er gjort av et uavhengig organ.(9) Stub (2011) s. 67. Alle departementets avgjørelser gjøres i utgangspunktet på regjeringens og statsrådens vegne. Statsråden er derfor den som må stå til ansvar og ta kritikk, og i verste fall må gå av som følge av mistillitsforslag, dersom noe går galt.(10) Grunnloven § 15 og Eckhoff og Smith (2022) s. 110. En forutsetning for statsrådens politiske og konstitusjonelle ansvar er at regjeringen og statsrådene har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor underordnede organer. Dette gir mulighet for både løpende politisk forankret styring og demokratisk kontroll med forvaltningen.(11) NOU 2019:5 s. 520. Når statsråden er avskåret fra å styre og kontrollere et organ, kan ikke uheldige avgjørelser føres tilbake til vedkommende. Fordi uavhengigheten aldri vil være absolutt, vil heller ikke politikernes ansvarsfrihet, som kan føres direkte tilbake til deres påvirkningsmulighet, bli absolutt. Statsråden vil dessuten alltid sitte med det generelle ansvaret for utviklingen i hver sektor.(12) Dette ansvaret kalles ministeransvaret, se NOU 1995:18 s. 263, i Smith (2002) s. 513.

Forvaltningslovutvalget oppfordret i forbindelse med ny forvaltningslov i 2019 til tilbakeholdenhet med å opprette uavhengige organer.(13) NOU 2019:5 s. 520–521. I tillegg til momentene jeg allerede har nevnt, framhevet utvalget behovet for ryddig forvaltningsstruktur og samordning.(14) NOU 2019:5 s. 520–521. Alle forvaltningsorganer forvalter politikk, noe som igjen fører til utvikling og utforming av politikken. Å kutte kontakten mellom denne prosessen og den overordnede politiske kontrollen har flere svakheter. På nasjonalt nivå kan det store perspektivet fort forsvinne når avgjørelser legges til uavhengige, spesialiserte organer. Som jeg vil komme tilbake til i kapittel 3.4 er samordning mellom medlemsstatene et viktig hensyn i finansmarkedsreguleringen. På et område som finanssektoren er nemlig det store bildet mer enn det nasjonale, noe som kan være et argument for at beslutningene som tas bør skjermes for nasjonal politisk innflytelse. På nasjonalt nivå kan imidlertid uavhengighet for det første føre til at spørsmål som er relevante for flere etater, ikke blir behandlet i fellesskap.(15) Smith advarer mot manglende samordning, også på tvers av sektorer, og snakker om samordning som konstitusjonell plikt i Smith (2015) s. 269. Ønsket om å unngå ekspertvelde kan også begrunne instruksjonsmyndighet, jf. NOU 2023:6 s. 138. Til sammenligning understrekes i EU-sammenheng behovet for samordning mellom nasjonale organer med sammenfallende ansvarsoppgaver i medlemsstatene, se for eksempel CRD IV fortalepunkt 50. På EU-nivå vil samordning mellom medlemsstatenes organer gjerne fordre uavhengighet fra nasjonale politiske organer. En annen mulig konsekvens av manglende kommunikasjon og samordning er en finmasket forvaltning som ikke er i samsvar med seg selv. I tillegg til at en kompleks forvaltningsstruktur vanskeliggjør nasjonal samordning, kan det føre til vanskeligheter for borgerne når de skal forholde seg til ulike deler forvaltningen.(16) Backer (2020) s. 43.

2.4.3 Hensyn som begrunner uavhengige forvaltningsorganer

Ulempene ved uavhengige forvaltningsorganer er i stor grad en avspeiling av grunnene som taler for at visse forvaltningsoppgaver likevel bør gjennomføres av uavhengige forvaltningsorganer. Hensyn som taler for uavhengighet, er hovedsakelig hensynet til rettssikkerhet og faglig uavhengighet.(17) Graver (2019) s. 182–189. Overordnet handler disse hensynene om tillit – både folks og foretaks tillit til forvaltningen og forvaltningens avgjørelser.

Hensynet til rettssikkerhet aktualiseres først og fremst for organer som har domstollignende oppgaver, som for eksempel Utlendingsnemnda og Trygderetten, og i organer som behandler konflikter hvor staten kan være part.(18) Se utlendingsloven § 76 (2) og bakgrunnen for forslaget om å opprette klagenemnd i Ot.prp.nr.17 (1998–1999) s. 9 flg og trygderettsloven. Derfor bygger også for eksempel Datatilsynets uavhengighet på hensynet til rettssikkerhet og upartiskhet.(19) NOU 1997:19 s. 114 i Graver (2019) s. 183. Også i tilfeller hvor staten ikke har interesser som part eller eier i en sak, har det likevel rettssikkerhetsmessig verdi at avgjørelser tas på grunnlag av regler, prinsipper og presedenser.(20) Eckhoff (1964) s. 115. Dette er med på å skape forutberegnelighet og tillit til organets upartiskhet. Instruksjoner eller påvirkning fra politiske organer kan svekke denne tilliten. Riktignok har også departementets kontrollmyndighet som formål å sikre gode, rettferdige avgjørelser.(21) Graver (2019) s. 183. Det er altså ikke noe nødvendig motsetningsforhold mellom departementets kontroll og gode avgjørelser. Dessuten, i tilfeller hvor et forvaltningsorgan misbruker sin myndighet, vil politisk kontroll være nødvendig for at regjeringen skal kunne rette opp i uriktig eller inkonsistent praksis.(22) NOU 2019:5 s. 520. Like fullt oppstår det et spenningsforhold når politiske prioriteringer tilsier et annet resultat enn rent faglige vurderinger.(23) Et eksempel på et organ hvis avgjørelser skjermes for andre hensyn enn de faglige, er Konkurranseklagenemnda, se NOU 2003:12 s. 153.

Hensynet til faglig uavhengighet kan også tale for at et organ bør være politisk uavhengig. Dette hensynet demonstrerer hvordan fordeler og ulemper med uavhengighet speiler hverandre. Faglig legitimitet og demokratisk legitimitet er ikke lett forenlig. I denne forbindelse er det verdt å nevne at det allerede generelt forventes at alle forvaltningens tjenestemenn skal være faglig uavhengige, innenfor visse grenser.(24) Regjeringen (2017) nr. 5.1 i Graver (2019) s. 185. Dette viser at behovet for faglig uavhengighet er allment akseptert i forvaltningen, samtidig som det demonstrerer at også faglig uavhengighet er relativt. Forvaltningslovutvalget uttalte at overordnet styring fra regjering og departement på den ene siden kan motvirke et sektorisert fagstyre på de ulike forvaltningsområdene, men at det på den andre siden også kan innebære en risiko for at faglige overveielser blir tilsidesatt, eller at det blir uklart hvilke hensyn som er avgjørende for de avgjørelser som treffes.(25) NOU 2019:5 s. 520. Når det er viktig at et organ gjør rent faglige vurderinger, kan det altså være verdt å ofre den demokratiske legitimiteten for organets avgjørelser for å sikre den faglige legitimiteten. Med på kjøpet følger gjerne også autoritet i faglige spørsmål. Dette kan igjen bidra til å oppfylle behovet for tillit til forvaltningens avgjørelser.

Hensynet til effektive beslutningsstrukturer taler også for at visse organer bør være uavhengig.(26) NOU 2023:6 s. 138. Et uavhengig organ kan avlaste regjeringen og departementet fra å ta avgjørelser i enkeltsaker, samtidig som dette kan effektivisere prosesser og korte ned behandlingstiden.(27) Graver (2019) s. 187. Om et organ blir sikret uavhengighet i den forstand at lovgiver avskjærer instruksjonsadgangen fra overordnede organer, er det fortsatt opp til regjeringen å formulere mål, bevilge penger og følge opp resultater på forvaltningsområdet.(28) Ibid. s. 188. Sånn sett bevarer regjeringen en viss kontroll over det uavhengige organets virksomhet gjennom bevilgninger og tildelingsbrev.

Økt faglig uavhengighet fra departementene skaper et skille mellom organene som skaper normer på den ene siden og de som håndhever eller driver tilsyn med at normene blir etterlevd på den andre siden.(29) St.meld nr. 17 (2002–2003) s. 14. Dette kan føre til at det framstår klart for allmenheten om en beslutning er fattet på politisk eller faglig grunnlag.(30) Tankegangen ble presentert i St.meld nr. 17 (2002–2003) s. 14, men ikke fulgt opp i Stortinget, se Backer (2020) s. 44. Men avgjørelser som tas i enkeltsaker baseres på skjønnsmessige vurderinger. Mens uavhengighet enkelt kan rettferdiggjøres for rent faglige spørsmål, er det vanskeligere å begrunne at et uavhengig organ er bedre egnet til å utøve et fritt skjønn enn politiske organer. Denne problemstillingen oppstår både i nasjonal rett og i EU-retten. Som jeg vil vise i kapittel 2.5 og kapittel 4.3.5 er uavhengighet ved skjønnsutøvelse ikke like problematisk så lenge skjønnet er begrenset til en vurdering av kriterier som er fastsatt i lov og kriteriene har faglig karakter.

Til tross for at forvaltningsorganer i utgangspunktet bør være hierarkisk underlagt regjeringen i tråd med Grunnloven, og hensynet til demokratisk legitimitet og politisk kontroll, finnes det altså grunner som taler for at noen typer forvaltningsorganer bør ha en grad av uavhengighet. Det gjelder gjerne organer som utøver mer faglig skjønn. Uavhengighet kan bidra til å sikre organets upartiskhet og tillit til at avgjørelser skjer uavhengig av politiske vurderinger. Den hierarkiske organiseringen byr riktignok på mer fleksibilitet enn alternativet, fordi politisk styring av uavhengige organer må skje gjennom lovgivning. Lovgivning er langt mer tid- og ressurskrevende enn å gi en instruks. Av og til er det imidlertid denne statiske løsningen med fastsatte regler og prinsipper som trengs for å sikre tilliten til et organ og organets avgjørelser.

Det at uavhengighet kan være mer eller mindre omfattende og sikres på ulikt vis, kan føre til at uklarheten om innholdet av uavhengighetskravet i seg selv fører til dårlig etterlevelse.(31) Backer (2020) s. 49 viser til at dette har vært et hovedsynspunkt i Smiths litteratur om uavhengighet. Den dårlige gjennomføringen av kravet stammer fra manglende bevissthet rundt når forvaltningsmyndigheten bør være uavhengig, fra hvem og i hvilken grad. Når det først skal fastsettes et krav om uavhengighet i lovgivningen, er det derfor et poeng å presisere hvordan denne skal gjennomføres i praksis for å være i overensstemmelse med lovverket. Uavhengighetskravet i CRD IV er vagt formulert, i den forstand at begrepet uavhengighet ikke er definert. Bestemmelsen presiserer heller ikke hva uavhengigheten skal innebære. Dette byr på utfordringer når kravet skal gjennomføres i nasjonal rett, og kan ha som effekt at nasjonal gjennomføringen blir uklar og inkonsekvent.

2.4.4 Ulike sider ved uavhengighet

Uavhengige forvaltningsorganer kan beskyttes mot ulike typer påvirkning, og det finnes derfor ulike typer uavhengighet. I denne oppgaven skiller jeg mellom funksjonell, personell og økonomisk uavhengighet.(32) En liknende strukturering av kategorier av uavhengighet brukes blant annet i EBAs rapport om kompetente myndigheters uavhengighet, se EBA (2021) s. 14 flg. De tre kategoriene utgjør ikke en uttømmende liste, men tre ulike og vesentlige sider av hva som kan sies å sikre uavhengighet. De ulike typene må sees i sammenheng fordi graden av uavhengighet av hver art påvirker hverandre. Mangel på én form for uavhengighet kan anses å være mer problematisk dersom det også skorter på en annen form for uavhengighet.(33) I sak C-530/16 vektlegger EU-domstolen manglende organisatorisk uavhengighet i vurderingen av den funksjonelle uavhengigheten til en nasjonal undersøkelseskommisjon for jernbaneulykker, se avsnitt 107.

Funksjonell uavhengighet handler om at et organ får utøve sine funksjoner eller oppgaver uten påvirkning utenfra. Slik påvirkning kan skje i form av instruks, omgjøring av organets vedtak og kontroll- eller innsynsadgang. Den funksjonelle uavhengigheten er altså nært knyttet til politisk uavhengighet. Instruks påvirker direkte organets mulighet til å gjøre en uavhengig vurdering, enten instruksen sier at visse hensyn skal vektlegges eller at organet skal komme til en viss konklusjon. Det blir gjerne regnet som det mest sentrale i uavhengigheten at overordnede organer ikke kan instruere det uavhengige organet, det være i enkeltsaker, om bestemte sakstyper eller i det hele tatt.(34) Lavrijssen og Ottow (2012) s. 428 og NOU 2019:5 s. 518.

Funksjonell uavhengighet gjelder frihet fra påvirkning på organets daglige utøvelse av sine oppgaver, fra både politisk hold og fra markedet.(35) Dette omtales av Baselkomiteen «operational independence» som et kjerneprinsipp for effektivt banktilsyn, se BCBS (2012) s. 22 flg. EBA (2021) bruker samme begrep når de rapporterer om alle nasjonale finanstilsyns uavhengighet, se s. 14. Selv om et departement ikke benytter den alminnelige instruksjonsadgangen overfor et organ, vil ikke organets uavhengighet være rettslig sikret før den følger av lov. Dessuten kan uformell instruksjon forekomme.(36) Tidligere SSB-sjef Meyer opplevde signaler fra Finansdepartementet som styringssignaler, men Finansdepartementet avviser at de har prøvd å instruere Meyer, se Bjørnestad (2017). Dette viser at et underordnet organ kan oppfatte signaler ovenfra som instruks selv om den ikke blir gitt eksplisitt. Faktisk uavhengighet som ikke er formalisert i lov innebærer en konstant trussel om at instruksjonsadgangen kan bli brukt. Instruks er en fleksibel kontrollfunksjon, og kan tas i bruk på kort varsel. Rettslig uavhengighet står derimot fast når den først er gitt, helt til lovgiver endrer loven. For at et organ skal regnes for å ha funksjonell uavhengighet, stilles det som minimumskrav at organet er fritatt fra instruks i sitt vesentligste virke. Dette kan illustreres med et eksempel fra Helge Syrstads avhandling om Sentralbankens uavhengighet: En sentralbank som kan utstede sedler og mynter i full uavhengighet, men som er underlagt Finansdepartementets instruks om styringsrente, ikke vil være som uavhengig å regne.(37) Syrstad (2003) s. 92.

Personell uavhengighet handler om sammensetningen av ledelsen, hvordan den utpekes og avsettes, og hvor lenge den enkelte kan sitte i stillingen sin.(38) EBA (2021) s. 14 og 15. Målet er først og fremst at styret og ledelsen i organet ikke er avhengig av politisk velvilje for å bli sittende. Dette løses gjerne ved at stillingen eller vervet gis på åremål, fordi dette gir sterkt stillingsvern for en avgrenset periode. Der behovet for uavhengighet er særlig sterkt, kan personen få stilling som uavsettelig.(39) Som for eksempel dommere, se domstolloven § 55 (5). Et eksempel på et forhold som vil svekke den personelle uavhengigheten er senkning av pensjonsalderen for stillinger i tilsynsmyndighetene.(40) Se analogt om domstolenes uavhengighet i Aarli (2021) s. 244.

Når den utøvende makt velger styret til et tilsynsorgan, oppstår det en formell kobling mellom det politiske organet og tilsynet. Av ulike typer tilknytning mellom regjeringen og en etat, vil en formell kobling nok være den svakeste, men det er like fullt et tegn på en form for avhengighet. I tillegg kan det at styremedlemmene utpekes av den utøvende makt føre til en risiko for at ønsket om å få sitte en periode til motiverer styremedlemmene til å handle lojalt mot regjeringen.(41) Wenander (2022) s. 28. Styrets rolle tatt i betraktning, vil det likevel være vel så mye i styremedlemmenes interesse å stå imot føringer utenfra, for å bidra til stabilitet. Et moment som taler for dette, er at et styremedlem som handler lojalt mot én regjering, ikke nødvendigvis vil bli gjenoppnevnt av den neste.

En annen side ved personell uavhengighet er relatert til behovet for upartiskhet og habilitet. Et tiltak for å sikre denne formen for uavhengighet er krav om at man etter å ha avsluttet sitt verv i organet, i en bestemt periode må avstå fra å ta andre verv som kan føre til interessekonflikter.(42) Et eksempel er karanteneloven § 6, jf. § 2 som angir at karantenenemnda kan ilegge et tidligere medlem av regjeringen, en statssekretær eller en politisk rådgiver karantene i inntil seks måneder etter fratreden før overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen. Dette er ment å bøte på revolving door-mekanismen eller svingdørproblematikken, som handler om at personer som veksler jobb mellom offentlig og privat sektor kan havne i interessekonflikter eller benytte informasjon fra den tidligere stillingen i den nye jobben.(43) Sześciło (2021) s. 210. Et eksempel på en slik bestemmelse er å finne i direktiv (EU) 2019/1 artikkel 4 (2) (c) som sier at de ansatte i konkurransetilsyn skal avstå fra enhver handling som er ”uforenelig med varetagelsen af deres opgaver og/eller med udøvelsen af deres beføjelser til at anvende artikel 101 og 102 i TEUF og er omfattet af procedurer, der sikrer, at de i en rimelig periode efter fratrædelse afstår fra at behandle håndhævelsessager, der kan give anledning til interessekonflikter.” Også jobbveksel mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet kan føre til interessekonflikter.

Med økonomisk uavhengighet menes at organet har tilstrekkelige ressurser til å ivareta sine funksjoner og til å kunne prioritere de sakene uavhengigheten er relatert til.(44) Vedlegg 11 til NOU 2019:5 s. 780 og EBA (2021) s. 14. De nødvendige økonomiske ressursene til statlig finansierte organer kan ikke komme med politiske føringer for hvordan de skal brukes i en slik grad at det grenser mot instruks om hvordan oppgavene skal utføres. Internasjonale anbefalinger for økonomisk uavhengige tilsynsorganer i finanssektoren stiller høye krav, men få europeiske land oppfyller disse til det fulle.(45) NOU 2023:6 s. 82. Anbefalingene stammer fra Det internasjonale pengefondet (IMF) og omfatter blant annet fri ansettelse, finansiering av foretak som er underlagt tilsyn, og fri internorganisering.

I Norge har staten og uavhengige organer tradisjonelt felles økonomi- og personalforvaltning, men det byr vanligvis ikke på problemer fordi økonomiforvaltningen ikke strekker seg så langt at den gjelder avgjørelser i enkeltsaker.(46) Backer (2020) s. 51. Dette viser at graden av uavhengighet som kreves i norsk forvaltning i dag normalt ikke er så høy at den overordnede styringen i form av felles økonomiforvaltning er omfattet. Dette gjelder også i EU. EU-domstolen fastslo i sak C-240/15 om uavhengighetskravet i rammedirektivet for elektroniske kommunikasjonsnett og kommunikasjonstjenester at krav til uavhengighet og upartiskhet ikke er til hinder for generelle bestemmelser om offentlige midler som angår samtlige offentlige myndigheter.(47) Sak C-240/15 avsnitt 44.

Finansiering gjennom avgifter heller enn av overordnet organ er et av IMFs kjennetegn på budsjettmessig uavhengighet.(48) NOU 2023:6 s. 81. Også kalt utlikning. Et uavhengig organ kan også finansieres gjennom privat finansiering eller en ordning hvor organet finansieres delvis statlig og delvis privat, så lenge det uavhengige organet styrer midlene selv. Et uavhengighetskrav fører ikke nødvendigvis til en forpliktelse til å velge en bestemt finansieringsordning.(49) OECD (2022) s. 28. Det vesentlige er at finansieringen av organet ikke svekker organets integritet, og at organet har økonomisk frihet til å ansette nødvendig personale og gi dem opplæring og lønn.(50) Ibid. s. 52 og EBA (2021) s. 14.

Internt i EU er målet med å oppstille uavhengighetskrav for tilsyn som regel å oppnå konvergens mellom medlemsstatenes praksis. På denne måten sikrer EU at tilsynsvirksomheten blir så lik som mulig, og forhindrer dermed at enkelte medlemsstater tilbyr et uforsvarlig tilsynsregime, som i gjengjeld kan svekke tilliten til finansmarkedet som helhet. Men regler som oppstiller krav om funksjonell, personell og økonomisk uavhengighet er gjerne fleksible nok til å kunne passe til ulikt organiserte forvaltningsorganer. Det er altså ikke medlemsstatenes organisasjonsmodeller som er ment å bli likere, men tilsynsutøvelsen og resultatene.(51) Sześciło (2021) s. 213.