5.2 Utvinningstillatelsen: En enerett til utvinning av havbunnsmineraler
En panterett er i realiteten kreditors sikkerhet for debitors oppfyllelse av en tildelt kreditt. Pantet må følgelig knytte seg til et formuesgode av økonomiske verdi, fordi en dekningssøkende kreditor må kunne realisere pantet. En utvinningstillatelse er imidlertid ikke et formuesgode i tradisjonell formuerettslig forstand, det er i første rekke et regulatorisk instrument som ikke har noe ytre, fysisk objekt.(1) Ivar Alvik og Henrik Bjørnebye, Om konsesjoner og konsesjonsrett, Jussens venner 2020, Vol.55 (2), s. 97. Utvinningstillatelser er gjennom havbunnsmineralloven likevel gjort til formuesobjekt og gjenstand for pantsettelse og overdragelse, jf. §§ 7-2, 7-4 annet ledd og § 4-14. Dette henger sammen med at en utvinningstillatelse er en økonomisk rettighet, som gir rettighetshaver tilgang til de verdiene som en tillatelse representerer. Det er denne rettigheten som er objektet for pantsettelse etter § 7-2, og spørsmålet er i den forbindelse hvilke faktiske verdier det er tale om.
Paragraf 4-14 åpner for hel eller delvis overdragelse av en utvinningstillatelse. I forarbeidene fremgår det at det anses som viktig at myndighetene har kontroll med og innflytelse over hvem som er rettighetshaver. Det kreves derfor samtykke for en slik overdragelse. Departementet kan i forbindelse med sitt samtykke stille de vilkår som anses nødvendig i forbindelse med slike overdragelser, det kan også gis forskrift om hvilke vilkår som kan fastsettes. I sin vurdering av om samtykke skal gis, «vil myndighetene kunne legge vekt på de samme saklige og objektive kriteriene som det legges vekt på ved tildeling av tillatelse, jf. merknad til § 4-1 tredje ledd.», se Prop.106 L (2017-2018) s. 66.
Verdien av en utvinningstillatelse er i seg selv vanskelig å tallfeste. I snever forstand er en utvinningstillatelse det enkeltvedtaket som en rettighetshaver er tilgodesett av, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Enkelte andre offentlige tillatelser er på sin side underlagt vederlagsregimer, hvor den private aktøren må betale for konsesjonen.(2) Lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven) § 7, jf. forskrift om tildeling av nye tillatelser til akvakultur med matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret i 2018, 15 mai 2018 nr. 731. I slike tilfeller vil det gjerne være enklere å anslå det faktiske verdigrunnlaget som tillatelsen hviler på. En utvinningstillatelse etter havbunnsmineralloven tildeles imidlertid ikke etter vederlag, med den virkning at vedtaket alene ikke reflekterer en beløpsmessig verdi. Vederlaget ligger i gjensidighetsforutsetningene i konsesjonsforholdet, og gjennom de arbeidsforpliktelsene som rettighetshaver påtar seg, jf. §§ 4-3 og 4-4.(3) Se mer om §§ 4-3 og 4-4 i kapittel 3.1.3. At en utvinningstillatelse ikke tildeles etter vederlag, fremgår av fraværet av vederlagsregler i havbunnsmineralloven. Man kan derfor si at verdien ligger i utvinningstillatelsen i vid forstand, ved at den gir en eksklusiv adgang til å utvinne naturressursene innenfor et avgrenset område. Som konsesjonshaver får man jo tildelt noe som ligner på en eiendomsrett, i den grad andres rettigheter er tilsvarende avgrenset.(4) Ivar Alvik og Henrik Bjørnebye, Om konsesjoner og konsesjonsrett, Jussens venner 2020, Vol.55 (2), s. 95. Den økonomiske verdien ligger dermed i den positive og negative avgrensningen som utvinningstillatelsen gir.
Utgangspunktet er at utvinning av havbunnmineraler er forbudt, med mindre myndighetene har innvilget et unntak gjennom en tillatelse. Som en følge av at tillatelsen er individuell, kan ingen andre som driver mineralvirksomhet tildeles rettigheter på det området som omfattes av tillatelsen. Rettighetshaver er på denne måten beskyttet mot innskrenkinger i sin enerett, slik at myndighetene vil være avskåret fra å gi andre aktører tilsvarende rettigheter.(5) Ulf Hammer med flere, Petroleumsloven, Oslo: Universitetsforlaget 2006 s. 129, tilsvarende for petroleumsloven. Det er dette som ligger i den negative avgrensningen.(6)Rettigheten er imidlertid ikke absolutt, ved at den kan tilbakekalles dersom rettighetshavers opptreden gir grunnlag for det, jf. § 9-9. Oppgaven er imidlertid avgrenset mot eventuelle konsekvenser for panthaver ved bortfall eller tilbakekall av utvinningstillatelser, slik at dette ikke vil behandles i det videre. Tilgangsbegrensningen gir utvinningstillatelsen en særlig økonomisk verdi, fordi den eksklusive retten forutsetter utnyttelse av en avgrenset ressurs som i utgangspunktet tilhører myndighetene.
I den positive avgrensningen ligger at rettighetshaver har eksklusivt hjemmelsgrunnlag til å drive virksomhet på området som omfattes av tillatelsen. Formålet med mineralutvinning er jo å oppnå eiendomsretten til mineralene slik at de kan omsettes, en eiendomsrett som i utgangspunktet ligger til myndighetene, jf. § 1-4. Etter havbunnsmineralloven § 4-10 oppnås eiendomsretten til de mineralene som utvinnes «når de er tatt opp fra havbunnen til havets overflate». Fordi rettighetshaver først blir eier av mineralene når de er vertikaltransportert til overflaten, ligger den reelle verdien forbundet med mineralene dermed i en forventning om økonomisk fortjeneste. Selve tillatelsen fungerer på denne måten som et rettslig arrangement mellom myndighetene som eier av mineralressursene på den ene siden, og rettighetshaver på den andre siden.(7)Ernst Nordtveit, «Legal Character of Petroleum Licenses under Norwegian Law», i Tine Soliman Hunter, Jørn Øyrehagen Sunde og Ernst Nordtveit (red.),The Characterof Petroleum Licenses: A Legal Culture Analysis,Edward Elgar, 2020 s. 159. Utvinningstillatelsen gir rettighetshaver adgang til myndighetenes eiendomsrett i mineralene, mot at rettighetshaver forplikter seg til å foreta betydelige investeringer for å kunne kommersielt utvinne mineralene. Arrangementet gagner rettighetshaver gjennom produksjon av kommersiell mineralproduksjon og kapitalisering, og staten gjennom beskatning og sysselsetting i leverandørindustrien.
I tråd med det som er sagt i kapittel 3.1.3, er det nærliggende at den økonomiske verdien av tillatelsen øker i takt med de aksessoriske rettighetene etter hvert som prosjektet skrider frem. Fordi havbunnsmineralindustrien befinner seg på et utredende stadium, vil det derfor på inneværende tidspunkt være for prematurt å si noe om hvilke økonomiske verdier en utvinningstillatelse representerer. Verdsettelsesteorier, typisk en kontantstrømsmodell, vil svært forenklet basere seg på forventet kostnad holdt opp mot forventet kontantstrøm. Dette er to størrelser som for tiden er høyst usikre i havbunnsmineralindustrien. Det er en helt ny industri ikke bare i norsk sammenheng, men også globalt, hvor det så langt ikke finnes igangsatte fullskala utvinningsprosjekter. Grunnet manglende kompetanse og erfaring er det for det første ikke bare ukjent om det finnes drivverdige mineraler, det er for det andre ukjent om det vil være kommersielt lønnsomt å utvinne disse.(8) Rasmus Noss Bang og Lars-Kristian Lunde Trellevik, «Perspectives on exploration and extraction of seafloor massive sulfide deposits in Norwegian waters», Springer Link 2022, DOI: https://doi.org/10.1007/s13563-022-00346-y.
Petroleumsvirksomhetens kanskje mest innlysende trekk er at den er svært lønnsom. Olje og gass er i dag den største bidragsyteren til norsk BNP.(9)https://www.norskpetroleum.no/okonomi/statens-inntekter/ lest 03.01.2023 kl. 13:30. Dette skyldes ikke bare en velutviklet industri og lang erfaring med økonomisk drift, men også fordi det er svært anvendelig energikilder som kan brukes som innsatsfaktor til mange ulike formål. Ved de første funnene av hydrokarboner i Nordsjøen baserte energikonsumet seg allerede i stor grad på kull og importert olje. I dag står olje for 94 % av energiforbruket innenfor transportsektoren, og det er kanskje et åpenbart poeng at olje utgjør størsteparten av verdens energiforbruk.(10)https://strøm.no/olje-gass-strøm-energikildelest 03.01.2023 kl 15:00 Petroleum er en viktig innsatsfaktor i en global sammenheng, og er den enkeltvare i internasjonal handel med størst omsetning. For dyphavsmineralindustrien er situasjonen på nåværende tidspunkt imidlertid en annen. Fordi man ikke kjenner til sammensetningen og konsentrasjonen av metaller i de marine mineralene, har man ikke et fullgodt grunnlag for å vurdere ressursene. Dette skiller seg fra petroleumsnæringen, ved at man selv ved funn av hydrokarboner hadde bedre forutsetninger for å tallfeste petroleumsforekomstene. Den økonomiske risikoen forbundet med undersøkelse- og utvinning av mineraler gjør at bankene på nåværende tidspunkt trolig vil være avventende med å etablere pant i en utvinningstillatelse.
Det er derfor nærliggende å konkludere med at verdien av utvinningstillatelsen den første tiden vil ligge i den negative avgrensningen. Denne sikrer i første omgang kontroll og en prioritert rett over det tildelte området dersom myndighetene etter hvert skulle beslutte å utvinne mineraler. Tilgangsbegrensningen sikrer i andre omgang at eventuelle fremtidige mineralfunn tilfaller rettighetshaveren selv. Kunnskap og erfaring er klart nok en viktig faktor ved et selskaps lønnsomhetsvurderinger, slik at man i fremtiden vil kunne ha bedre forutsetninger for å si noe om utvinningstillatelsens faktiske økonomiske verdi.