MarIus

3.1.1 Kort om åpningsprosessen

Før et område åpnes for undersøkelse etter og utvinning av havbunnsmineraler, skal det gjennomføres en konsekvensutredning, jf. § 2-1 annet ledd. Denne skal så sendes på høring, jf. § 2-1 tredje ledd. Formålet med konsekvensutredningen er å fremskaffe oppdatert og samlet kunnskap om virkningene av en eventuell åpningsprosess, slik at beslutninger kan treffes på et best mulig faglig grunnlag.^{(5) Meld. St. 36 (2020-2021) s. 124-125 og Prop. 106 l (2017-2018) s. 34.} Først når dette er gjort, «kan» «Kongen i statsråd» beslutte at et nærmere avgrenset område «skal åpnes for mineralvirksomhet», jf. § 2-1 første ledd.^{(6) Forvaltningsansvaret er delegert til Olje- og energidepartementet.}

Som for petroleumsindustrien vil det være et spørsmål om det er forsvarlig og ønskelig å åpne et område ut ifra en vurdering av fordeler, ulemper og sannsynlighet for drivverdige funn.^{(7) Se tilsvarende HR-2020-2472-P avsnitt 65.} Av § 2-2 annet ledd følger at konsekvensutredningen skal bidra til å:

«[b]elyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området, slik at dette kan ligge til grunn når det skal tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, området kan åpnes for mineralvirksomhet. Konsekvensutredningen skal belyse hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet og antatte næringsrelaterte, økonomiske og sosiale virkninger.»

Selv om den konkrete beslutningen om å åpne et område som nevnt i utgangspunktet er lagt til «Kongen i statsråd», jf. § 2-1 første ledd, fremgår det av forarbeidene at størrelsen på området likevel kan gjøre det naturlig at saken legges frem for Stortinget før en slik beslutning tas.^{(8) Prop. 106 L (2017-2018) s. 36.}

At et område åpnes for mineralvirksomhet betyr ikke at selskapene har en ubetinget rett til å sende inn søknad om utvinningstillatelse, og å få denne behandlet. Dette avhenger først og fremst av at myndighetene utlyser nærmere bestemte og forhåndsdefinerte områder, jf. § 4-1 tredje ledd. En utlysning av et område innebærer imidlertid heller ingen plikt for myndighetene til å tildele hverken undersøkelses- eller utvinningstillatelser. Som uttalt av departementet, vil en utvinningsplan (i tråd med § 1-1), bare blir godkjent dersom det kan «godtgjerdast at utvinning kan gjennomførast slik at det ikkje medfører vesentlege negative verknader for naturmangfaldet knytt til dei aktive strukturane.»^{(9) Meld. St. 25 (2022-2023) s. 77.}

3.1.2 Undersøkelsestillatelser

Departementet «kan» så etter «skriftlig søknad tildele en tillatelse til undersøkelse til en fysisk eller juridisk person», jf. § 3-1 første ledd med en varighet på «inntil fem år», jf. § 3-1 femte ledd. Ordlyden «kan» tilsier at tildelingsregimet ligger til forvaltningens frie skjønn. En aktør har som nevnt ikke krav på å få tildelt en undersøkelsestillatelse selv om vilkårene for tildeling ellers er til stede. Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper kommer imidlertid til anvendelse som ellers i forvaltningsretten, herunder kravet til objektivitet, saklighet og en god saksbehandling.^{(10) Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, Bind 1, 2. utgave. Fagbokforlaget Vigmostad og Bjørke AS, Oslo: 2010, s. 48.}

En undersøkelsestillatelse kan tildeles en «juridisk eller fysisk person». Hertil hviler ingen nasjonale begrensninger på hvem som kan tildeles en undersøkelsestillatelse, fordi det på undersøkelsesstadiet er et ønske om aktivitet og verdiskapning også med deltakelse av internasjonale selskaper.^{(11) Prop.106 L (2017-2018) s. 59.} Dette skiller seg fra utvinningstillatelsene, hvor kontrollbehovet krever at virksomheten forestås av en norsk juridisk person, jf. § 4-1 annet ledd.

En «tillatelse til undersøkelse» henviser til definisjonsbestemmelsen i § 1-5 bokstav c), hvor «undersøkelse» er definert som «leting etter og kartlegging av mineralforekomster for kommersielt formål, medregnet geologiske, geofysiske, geokjemiske og geotekniske aktiviteter og drift og bruk av innretninger i den utstrekning de anvendes til undersøkelse». Ordlyden peker på at rettighetene etter tillatelsen er avgrenset til de leteaktiviteter som er nødvendige for kommersielle ressurskartleggingsformål.

I lovforarbeidene er det nærmere presisert at grunne boringer og innsamling av mineraler for å kartlegge forekomster, utbredelse, mineralgehalt og drivverdighet er omfattet av definisjonen.^{(12) Prop.106 L (2017-2018) s. 57.} Videre er det sagt at man går bort fra løsningen i 1970-forskriften, hvoretter grunne boringer ned til 25 meter kunne tillates etter en undersøkelsestillatelse.^{(13) Forskrift (midlertidig) 12.juni 1970 nr. 3 for undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum på den norske kontinentalsokkel mv. § 7 bokstav b.} En undersøkelsestillatelse gir for eksempel ikke rett til uttak av «kvanta i en størrelsesorden som sett hen til den enkelte mineralforekomst, kan karakteriseres som utvinning.»^{(14) Prop.106 L (2017-2018) s. 57.}

En tillatelse til undersøkelse «gir ikke en enerett til undersøkelse i de områder som er nevnt i tillatelsen eller fortrinnsrett ved tildeling av utvinningstillatelse», jf. § 3-2 første ledd. Det knytter seg altså ingen eksklusivitet til innehaver av en undersøkelsestillatelse, hverken til å foreta undersøkelser i det angitte området, eller til en fortrinnsrett ved senere tildeling av utvinningstillatelser.^{(15) Se mer om begrepet «enerett» i kapittel 5.2.}

Bestemmelsen svarer til petroleumsloven § 2-1 annet ledd, og 1970-forskriftens § 9 første og tredje ledd.^{(16) Prop.106 L (2017-2018) s. 60.} Regelen i 1970-forskriftens § 9 annet ledd hjemler at et selskap kan tildeles en enerett til undersøkelse for et begrenset område i et begrenset tidsrom, et unntak som ikke er videreført i havbunnsmineralloven.^{(17) Forskrift (midlertidig) 12.juni 1970 nr. 3 for undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum på den norske kontinentalsokkel mv.} Etter havbunnsmineralloven § 3-2 annet ledd kan det også tildeles utvinningstillatelser i områder som dekkes av undersøkelsestillatelsen. Det kan motsetningsvis ikke tildeles undersøkelsestillatelser i områder som omfattes av en utvinningstillatelse, jf. § 3-2 fjerde ledd. Et selskap som ønsker en eksklusiv rett til undersøkelse i et avgrenset område er følgelig henvist til å søke om utvinningstillatelse, jf. § 4-1.

Det som her er sagt, betyr rettslig såvel som praktisk, at aktivitetene underlagt en undersøkelsestillatelse vil være begrenset til grunne leteaktiviteter. Dette vil typisk omfatte seismiske overflateundersøkelser.^{(18) Se havbunnsmineralloven § 3-2, jf. § 1-5 bokstav c.} Gjøres det så funn i den innledende letefasen, må det vurderes om feltet er økonomisk lønnsomt. Man går da over i en mer lokal og konsentrert letefase, hvilket kan innebære kjerneboringer og annen prøvetaking.^{(19) Se havbunnsmineralloven § 4-1 første ledd, jf. § 1-5 bokstav d.} Dette er imidlertid en type undersøkelsesaktiviteter som krever at man er innehaver av en utvinningstillatelse, jf. § 4-1 første ledd, jf. § 1-5 bokstav d, som gir en utvidet undersøkelsesrett sammenlignet med undersøkelsestillatelsen.

3.1.3 Utvinningstillatelser

Området som utlyses for utvinningstillatelser, jf. § 4-1 tredje ledd, må ligge innenfor den delen av sokkelen som er åpnet for mineralvirksomhet etter havbunnsmineralloven, jf. § 2-3 første ledd jf. § 2-1 annet ledd. Etter § 4-1 første ledd første punktum «kan» en «utvinningstillatelse» så tildeles «på nærmere bestemte vilkår». Det er i utgangspunktet «Kongen» (i denne sammenhengen regjeringen) som tildeler utvinningstillatelser, men myndigheten kan delegeres til departement eller direktorat.^{(21) Prop.106 L (2017-2018) s. 61. Forvaltningsansvaret ligger som nevnt til Olje- og energidepartementet. Dersom en utvinningstillatelse i det enkelte tilfellet må anses som sak av viktighet, jf. Grunnloven § 28, må tillatelsen tildeles av Kongen i statsråd.} I ordlyden «kan» ligger det også her at en søker ikke har et rettskrav på å få tildelt en utvinningstillatelse. Det offentligrettslige utgangspunktet er jo at virksomheten er gjort forbudt, men at det kan innvilges unntak gjennom et begrenset antall med individuelle tillatelser.^{(22) Ivar Alvik og Henrik Bjørnebye, Om konsesjoner og konsesjonsrett, Jussens venner 2020, Vol.55 (2), s. 94.} Avgjørelsen om hvorvidt en tillatelse skal tildeles eller ikke, beror på forvaltningens diskresjonære skjønn etter saklige og objektive kriterier.

Rent rettslig er en tillatelse til å undersøke eller utvinne mineraler på norsk sokkel som et forvaltningsrettslig enkeltvedtak å regne, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.^{(23) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).} Etter petroleumsloven er det utviklet et standarddokument for tildeling av nummererte konsesjonsrunder, et dokument som i prinsippet sammenfatter de gjensidige rettigheter og plikter som følger av en tildelt utvinningstillatelse.^{(24) Se om konsesjonsverk https://www.regjeringen.no/no/dokument/dep/oed/lover_regler/reglement/konsesjonsverk/id748087/ (lest 10. april 2023).} Det er nærliggende at en tilsvarende standard vil utarbeides etter havbunnsmineralloven.

En utvinningstillatelse gir «rettighetshaveren enerett til undersøkelser etter og utvinning av alle mineralforekomster i området som er omfattet av tillatelsen», jf. § 4-1 første ledd annet punktum. I snever forstand gir ordlyden «enerett» anvisning på selve enkeltvedtaket som tildeles en rettighetshaver av en utvinningstillatelse, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. I vid forstand, viser ordlyden til det komplekset av rettigheter og plikter som følger av den «enerett» som utvinningstillatelsen gir.

Ordlyden «enerett» i vid forstand kan videre avgrenses positivt og negativt. I den positive avgrensningen ligger at rettighetshaver har eksklusivt hjemmelsgrunnlag til å drive virksomhet på området som er omfattet av tillatelsen. I den negative avgrensningen ligger at rettighetshaver ikke skal måtte tåle innskrenkinger i sin enerett. Ingen andre kan eller skal utvinne mineraler i det området som er omfattet av tillatelsen. Man kan derfor si det slik at en rettighetshaver har positiv og negativ faktisk og rettslig rådighet over det tildelte området.^{(25) Thor Falkanger og Aage Thor Falkanger, Tingsrett, Oslo: Universitetsforlaget 2016, s. 41.} Et av grunntrekkene ved en utvinningstillatelse er altså at man får noe som ligner på en «eiendomsrett» til en virksomhet eller naturressurs, ved at rettigheten tilknyttet denne er eksklusiv.^{(26) Ivar Alvik og Henrik Bjørnebye, Om konsesjoner og konsesjonsrett, Jussens venner 2020, Vol.55 (2), s. 95.} Hvorvidt verdien av utvinningstillatelsen ligger i den positive og/eller den negative avgrensningen, vil jeg komme nærmere tilbake til i kapittel 5.2.

Eksklusiviteten knytter seg som nevnt til to typer rettigheter: «undersøkelse etter» og «utvinning av» mineralforekomster. Definisjonene følger av § 1-5, hvor det for «undersøkelse» henvises til det som er sagt i bokstav c) i kapittel 3.1.2. En utvinningstillatelse gir med dette tilsvarende eksklusive undersøkelsesrettigheter som det den ikke-eksklusive undersøkelsestillatelsen gir, jf. § 3-2 første ledd. Det vil også her være tale om undersøkelsesaktiviteter som man uten en utvinningstillatelse vil være avskåret fra å utføre, som typisk griper inn i overflaten på havbunnen.^{(27) Høring - Konsekvensutredning for mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel og utkast til beslutning om åpning av område, del av åpningsprosessen etter Lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven), 27. oktober 2022, s. 48. Se figur 2. for ulike undersøkelseskonsepter.} Eksklusiviteten vil på denne måten stimulere investeringer i en letevirksomhet som ellers ville blitt underminert ved åpen konkurranse.

Ordlyden «utvinning» henviser til definisjonsbestemmelsen i § 1-5 bokstav d). Uttrykket skal her forstås som «uttak av mineraler fra havbunnen eller havbunnens undergrunn for kommersielt formål, medregnet bearbeiding på innretninger, deponering av eventuelt overskuddsmateriale fra driften og bygging, plassering, drift og bruk av de innretninger som er nødvendige for utvinningen og transporten av mineralene til innretninger eller transportskip». Det er altså formålet med uttaket som står sentralt, og ikke hvorvidt det gjøres uttak i kommersiell størrelsesorden.

Tildelingen skal så skje etter kriterier som gitt i utlysningen.^{(28) I petroleumsretten er kriteriene nærmere regulert i forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til petroleumsloven kapittel 3.} Paragraf 4-1 tredje ledd annet punktum slår fast at det av utlysningen skal fremgå «hvilke kriterier tildelingen av utvinningstillatelse[n] skal skje på grunnlag av». I forarbeidene er «søkerens finansielle styrke, teknologiske kunnskap, forslag til utvinningsløsninger og geologisk forståelse for området» nevnt som eksempler på relevante kriterier.^{(29) Prop.106 L (2017-2018) s. 60.} Videre kan en tillatelse gis for hele eller deler av det utlyste området, jf. § 4-1 fjerde ledd.

Paragraf 4-1 femte ledd hjemler adgangen for «Kongen» til å «gi forskrift om eller fastsette i den enkelte tillatelsen hvilke vilkår som kan knyttes til en tillatelse». Bestemmelsen uttrykker en generell adgang for departementet til å stille vilkår for den enkelte tillatelsen gjennom forskrift, en liste som ikke kan anses som uttømmende jf. ordlyden «som». Adgangen til å sette vilkår vil være forbeholdt fremtidige forhold, slik at innholdet av hver enkelt tillatelse vil kunne variere etter både arten og størrelsen av mineralforekomsten.

En utvinningstillatelse dekker i realiteten to faser i prosjektet, jf. §§ 4-3 og 4-4. Fordi myndighetene har en bestemt interesse i mineralvirksomheten, reflekterer disse fasene en gjensidighetsforutsetning i konsesjonsforholdet. Fase én er en fortsatt letefase, som skal forberede grunnen for kommersielt uttak av mineraler. Denne fasen er ledsaget av en arbeidsforpliktelse og et arbeidsprogram som er nærmere regulert i § 4-3 første ledd.^{(30) Prop.106 L (2017-2018) s. 62, og standard utvinningstillatelse for petroleum punkt 4, https://www.regjeringen.no/no/dokument/dep/oed/lover_regler/reglement/konsesjonsverk/id748087/} Arbeidsprogrammet innebærer at rettighetshaver forplikter seg til å utføre bestemte undersøkelser gjennom tillatelsesperioden, fordi myndighetene nettopp har en interesse i at området kartlegges.

Programmet skal dekke perioden frem til tidspunktet for innsendelse av planen for utvinning, jf. § 4-3 første ledd annet punktum, jf. § 4-4. En utvinningstillatelse tildeles i utgangspunktet for ti år, jf. § 5-4 første ledd første punktum, men også slik at en rettighetshaver som har fullført arbeidsforpliktelsen i henhold til § 4-3 kan søke om forlengelse, jf. § 4-5 annet ledd første punktum. Det legges altså opp til at det vil ta mange år med en slik konsentrert letevirksomhet før selve uttaket iverksettes. Uttaket utgjør fase to i utvinningsprosjektet, og er nærmere regulert i § 4-4.

Paragraf 4-4 første ledd angir at en rettighetshaver som beslutter å utvinne en mineralforekomst «skal fremlegge for departementet til godkjennelse en plan for utvinning av mineralforekomsten».^{(31) Bestemmelsen tilsvarer petroleumsloven § 4-2 med enkelte tilpasninger, se Prop.106 L (2017-2018) s. 63.} En utvinningstillatelse gir altså ikke i seg selv en definitiv rett til utvinning av mineraler, det kreves en godkjent plan for utvinning og drift (PUD) før en rettighetshaver kan iverksette produksjon.^{(32) Prop. 106 L (2017-2018) s. 62.} Bestemmelsen fastsetter vilkårene for den utbyggingen som skal skje, hvor § 4-4 syvende ledd sier at departementet i et eget dokument skal «redegjøre for og begrunne vedtaket om å godkjenne eller ikke godkjenne en plan for utvinning». Før en PUD er godkjent, skal det ikke inngås kontraktsforpliktelser eller påbegynnes utvinningsarbeider, jf. § 4-4 sjette ledd. Selve godkjennelsen av PUD er det forvaltningsrettslige enkeltvedtaket jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, som markerer overgangen fra letefasen til utvinningsfasen under utvinningstillatelsen.

For myndighetene utgjør § 4-4 på denne måten et sentralt styringssystem for involvering og kontroll gjennom hele prosjektet. Som høyesterett uttalte i HR-2020-2472-P: «[u]tgangspunktet i lova er klart: Utvinning krev ein godkjent PUD».^{(33) Se HR-2020-2472-P avsnitt 220.} Selv om det her var spørsmål om en utvinningslisens etter petroleumsloven, gjelder det samme for havbunnsminerallovens vedkommende. Videre sa Høyesterett om de rettigheter en utvinningstillatelse reelt sett gir, at:

«[l]øyvehavaren er gjennom utvinningsløyvet rett nok sikra ein einerett til utvinning, men dette har først og fremst den verknaden at ingen andre kan utvinne. Før PUD er godkjend, kan løyvehavaren ikkje inngå vesentlege kontraktar eller byrje byggejearbeid utan samtykke frå departementet (...). Førarbeida understrekar at eit slikt samtykke heller ikkje legg føringar for seinare handsaming av ein søknad om PUD (...). Dette understrekar at løyvhavaren ikkje har rettskrav på godkjenning av PUD.»

Årsaken til at det kreves særskilt PUD, er den særlige periodiseringen av prosjektet. Fordi det kan ta flere år mellom tildeling av utvinningstillatelse og en fullskala mineralproduksjon, vil det ikke være hensiktsmessig at planen utarbeides allerede ved tildeling av en utvinningstillatelse. En PUD vil måtte basere seg på de rådata som fører til at det vurderes som økonomisk forsvarlig å iverksette utvinningsaktiviteter, noe man først innehar etter et gjennomført arbeidsprogram. Paragraf 4-4 første til femte ledd fastsetter hovedprinsippene for hva PUD skal inneholde, herunder beskrivelse av virksomheten med tilhørende konsekvensutredning. Når PUD så er forelagt departementet for godkjennelse, kan rettighetshaver få «utvinningstillatelsen forlenget med inntil 20 år», jf. § 4-5 tredje ledd. For rettighetshaver utgjør derfor godkjent PUD et viktig grunnlag for virksomheten under utvinningstillatelsen, og man kan kanskje si at det er utvinningstillatelsen og godkjennelsen av PUD som til sammen utgjør selve konsesjonen.

I havbunnsmineralindustrien er denne utvinningsfasen foreløpig bare et tenkt scenario. Teknologien for kommersiell utvinning av mineraler er ikke ferdigutviklet, og det mangler løsninger for leting, brytning av malm, oppløfteteknologi og eventuell etterbehandling før ilandføring for videre prosessering.^{(34) DNV AS Energy Systems, Teknologirapport havbunnsmineraler 2021, Rapportnr.: 2020-1218 Rev. 2 s. 5} Videre er det ikke kjent om mineralutvinning vil føre til drivverdige funn. Aktørene vil imidlertid være avskåret fra å pantsette en undersøkelsestillatelse, fordi eksklusiviteten ligger i utvinningstillatelsen. Dersom myndighetene ønsker å legge til rette for pantsettelse i den innledende fasen, må det derfor tildeles tillatelser etter § 4-1 selv om aktivitetene den første tiden vil være forbeholdt leteaktiviteter.

3.1.4 Utvinningstillatelse med flere rettighetshavere

De enkelte aktørene kan søke om utvinningstillatelse individuelt eller som gruppe, jf. § 4-13. Paragraf 4-13 første ledd fremholder at departementet «etter søknad [kan] bestemme at flere rettighetshavere kan være deltakere i en utvinningstillatelse og ved tildeling beslutte at en utvinningstillatelse skal deles mellom flere rettighetshavere».

Ordlyden i første alternativ gir anvisning på at der aktørene velger en modell med flere rettighetshavere, «kan» dette tillates etter forvaltningens diskresjonære skjønn. Etter annet alternativ kan departementet også beslutte at tillatelsen «skal» deles mellom flere rettighetshavere. Myndighetene har etter dette hjemmel til å pålegge aktørene å inngå samarbeid. Dersom en utvinningstillatelse tildeles flere rettighetshavere i en gruppe, «utpeker departementet én av dem som operatør» jf. 4-13 annet ledd.

I § 4-13 tredje ledd er det så slått fast at departementet «kan sette som vilkår for tildeling av en utvinningstillatelse at rettighetshaverne inngår avtaler av bestemt innhold seg imellom, som regulerer samarbeidet i utvinningstillatelsen». Begrepet «avtaler» bygger tradisjonelt på rettssubjektenes private autonomi og mulighet til å binde seg til et annet rettssubjekt.^{(35)Ernst Nordtveit, «Legal Character of Petroleum Licenses under Norwegian Law», i Tine Soliman Hunter, Jørn Øyrehagen Sunde og Ernst Nordtveit (red.),The Characterof Petroleum Licenses: A Legal Culture Analysis,Edward Elgar, 2020 s. 159.} Fordi det ikke foreligger avtalefrihet med hensyn til om man ønsker å inngå en avtale, og eventuelt innholdet av en slik disposisjon, kan ikke begrepet «avtale» i denne konteksten forstås i tradisjonell privatrettslig forstand.

I lovforarbeidene er det med henvisning til petroleumslovens § 3-3 fjerde ledd sagt at det med hjemmel i tredje ledd er gitt adgang til å stille «krav om en samarbeidsavtale og regnskapsavtale av bestemt innhold slik man har i petroleumsvirksomheten, hvis en utvinningstillatelse gis til flere rettighetshavere.»^{(36) Prop.106 L (2017-2018) s. 66.} Ordlyden «avtaler» skal etter dette forstås synonymt med samarbeidsavtalen, en avtale som i petroleumsindustrien regulerer forholdet i en rettighetshavergruppe innbyrdes.

Departementet kan altså beslutte om flere rettighetshavere kan være deltakere i en utvinningstillatelse, samt sette som vilkår at utvinningstillatelsen blir et fellesforetak i kraft av denne påleggshjemmelen. Den eksklusiviteten en utvinningstillatelse gir, vil da bare kunne utnyttes i fellesskap mellom rettighetshaverne i rettighetshavergruppen. Departementet har under enhver omstendighet kompetanse til å sette som vilkår at rettighetshaverne inngår avtaler som regulerer forholdet innbyrdes i rettighetshavergruppen, samt innholdet av denne.

Samarbeidsavtalen for petroleumsvirksomhet fastsetter i artikkel 1. at avtalen oppretter et interessentskap med det «formål å drive petroleumsvirksomhet i henhold til Utvinningstillatelsen.»^{(37) Se under «Spesielle bestemmelser».} Videre at fremholder artikkel 2. at «[p]artenes andeler i interessentskapet skal til enhver tid være identisk med Partenes andeler i Utvinningstillatelsen.» Dersom en utvinningstillatelse fordeles mellom flere rettighetshavere i en rettighetshavergruppe, vil det for en deltaker følgelig formelt og reelt, være kombinasjonen av utvinningstillatelsen og den tilhørende avtalen som utgjør konsesjonen etter havbunnsmineralloven. Utover reglene i lov eller forskrift, utgjør derfor samarbeidsavtalen grunnstammen i utvinningstillatelsen når denne fordeles mellom flere rettighetshavere. Samarbeidsavtalen virker på denne måten som et supplement til det ytre rammeverket av konsesjonsvilkår i forholdet til myndighetene, samtidig som den regulerer rettighetshavernes gjensidige rettigheter og plikter overfor hverandre. Man kan derfor si at samarbeidsavtalen har én side til offentligretten og én side til privatretten,^{(38) Eirik Tveit, Praktiske kommentarer til standard samarbeidsavtale, MarIus 2014 nr. 438, s. 17.} ved at den representerer en rettslig bindende avtale mellom myndighetene og mellom rettighetshaverne innbyrdes. Til dette kan det hevdes at departementet ikke kan anvende påleggshjemler når gruppen er gitt tilslutning til avtalen og dens vilkår.

Det følger av det som her er sagt, at samarbeidsavtalen får avgjørende betydning ved pantsettelse av en andel i en tillatelse. Fordi utvinning av havbunnsmineraler skiller seg fra petroleumsproduksjon på en rekke punkter, er det foreløpig ikke gitt at det vil være hensiktsmessig å benytte samme samarbeidsform. I forarbeidene til havbunnsmineralloven har departementet presisert at det på inneværende tidspunkt er «for tidlig nå å si hva som vil være den normale forretningsmodellen for utvinning på de store havdyp».^{(39)Se Prop. 106 L (2017-2018) s. 66.} Videre er egnetheten til de aktørene som i fremtiden vil søke ukjent, og det er derfor nærliggende at departementet avventer sin beslutning om samarbeidsform. Departementet har imidlertid tatt høyde for ulike løsninger i havbunnsmineralloven, ved at det for det første er åpnet for en valgfrihet, og for det annet ved at departementet kan pålegge aktørene en slik samarbeidsform.

Samarbeidsavtalen representerer som vi har sett en bindende avtale mellom rettighetshaverne. Samarbeidsformen har derfor klare likhetstrekk med ansvarlig selskap etter selskapsloven, slik at interessentskapet i utgangspunktet faller inn under selskapslovens alminnelige virkeområde, jf. § 1-1 første ledd.^{(40) Lov 21. juni 1985 nr. 83 om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper (Selskapsloven).} I arbeidet med utkastet til selskapsloven, besluttet justisdepartementet imidlertid at samarbeidsavtaler etter petroleumsloven skulle tas helt ut av selskapslovens virkeområde, jf. § 1-1 fjerde ledd.^{(41) Ot.prp. nr.47 (1984-1985) s. 18 flg.} Departementet understreker at samarbeidsavtalen står i en klar særstilling i forhold til andre selskaper «ved den nære forbindelsen de har til konsesjonssystemet for utvinning av petroleum». Videre ble det sagt at:

«Samarbeidsavtalen er som nevnt utarbeidet av det offentlige, og inngår som en del av konsesjonsvilkårene. Samarbeidsavtalen får dermed et offentligrettslig fundament, og har ikke som andre selskaper grunnlag i et rent privatrettslig avtaleforhold mellom deltakerne. Det er også viktig å ha for øye at konsesjonsmyndighetene til enhver tid bør ha muligheten til å tilpasse innholdet i samarbeidsavtalene etter hva forholdet i petroleumsindustrien og skiftende politiske referanser til enhver tid måtte tilsi. (...) Departementet har etter dette blitt stående ved at samarbeidsavtalen bør unntas fra loven. (...) At samarbeidsavtalen unntas, vil selvsagt ikke være til hinder for at lovens regler likevel vil kunne tjene som alminnelig bakgrunnsrett for løsning av spørsmål som ikke er klarlagt i samarbeidsavtalene.»^{(42) Ot.prp. nr.47 (1984-1985) s. 18-19.}

Interessentskapet kan etter dette omtales som en særskilt, ulovfestet selskapsform, likevel slik at selskapsretten kan være relevant ved tolkningen av de mer selskapsmessige reguleringene i samarbeidsavtalen.^{(43) Eirik Tveit, Praktiske kommentarer til standard samarbeidsavtale, MarIus 2014 nr. 438, s. 18.} I forlengelse av det som er sagt, er det interessant å merke seg at samarbeidsavtaler etter havbunnsmineralloven også er unntatt fra selskapsloven § 1-1 fjerde ledd på lik linje med petroleumsloven. Dette kan indikere at departementet går i retning av at en tilsvarende løsning kan være aktuell som konsesjonsvilkår etter havbunnsmineralloven.

3.1.5 Registrering av tillatelser i havbunnsmineralregisteret

En rettsstiftelse i et formuesgode må ha rettsvern for å beskyttes mot senere erverv i samme formuesgode. For enkelte formuesgoder oppnås dette ved registrering i et realregister, et system som i praksis er enerådende for beskyttelse av rettigheter i verdifulle formuesgoder.^{(44) Hans Fredrik Marthinussen, Tredjemannsproblemene, 3. utgave, Cappelen Damm AS, Oslo: 2023, s. 13.} I havbunnsmineralloven er dette tenkt løst ved at det skal opprettes et realregister, «Havbunnsmineralregisteret», jf. § 7-1 første ledd annet punktum, jf. panteloven § 1-1 (4). Etter havbunnsmineralloven er det som nevnt «utvinningstillatelser» som skal føres i registeret, jf. § 7-1 første ledd første punktum, og følgelig er det formuesgodet som utgjør registerenheten. I registeret gis «hver tillatelse» sitt eget blad på samme måte som grunnboken, jf. § 7-1 annet ledd første punktum. I spesialmerknadene til bestemmelsen er det presisert at «registeret vil gjelde for selve utvinningstillatelsene, men også for innretninger som benyttes i utvinning, og som ikke er flyttbare».^{(45) Prop. 106 L (2017-2018) s. 68.} Dette vil jeg komme tilbake til i kapittel 6.

En pantsettelse etter § 7-2 første ledd får rettsvern ved registering i Havbunnsmineralregisteret, jf. § 7-2 annet ledd. Panteloven har ingen direkte henvisninger til havbunnsmineralloven. Det fremgår imidlertid av § 1-2 (3) at «[d]enne lov står tilbake for bestemmelser om pant i andre lover». Bestemmelsen fastsetter at panteloven er subsidiær i forhold til annen lovgivning, jf. prinsippet om lex specialis. Forholdet mellom panteloven og spesiallovgivningen er nærmere presisert i forarbeidene til panteloven, hvor det fremgår at «[d]et må bli et konkret tolkningsspørsmål hvor langt spesialreguleringen rekker og når pantelovens regler i tilfelle kommer inn.»^{(46) Ot.prp.nr. 39 (1977-1978) s. 78.} I forarbeidene til tvangsfullbyrdelsesloven er det med henvisning til pantelovens forarbeidsuttalelser så angitt at «[d]epartementet antar at forslaget tilstrekkelig klart gir uttrykk for prinsippet om at den spesielle lov går foran den generelle».^{(47) Ot.prp.nr. 65 (1990-1991) s. 334.}

Ut fra det som er sagt, vil også pantelovens rettsvernsregler måtte stå tilbake for rettsvernsreglene i havbunnsmineralloven jf. § 7-2 annet ledd. Det bør derfor, så langt det lar seg gjøre, unngås dobbelthjemmel i havbunnsmineralloven for registrering og pant av formuesgoder som også ville kunne registreres og pantsettes etter pantelovens alminnelige bestemmelser eller annen spesiallovgivning. En slik dobbelthjemmel vil kunne føre til at en panterett som er gyldig registrert etter pantelovens regler, må stå tilbake for en panterett som er gyldig registrert etter havbunnsminerallovens regler, selv om førstnevnte rettsstiftelse i utgangspunktet hadde best plass i prioritetsrekken etter registertidspunkt. I en slik situasjon vil verdien av panteretten til førstnevnte være usikker, og neppe fremme hensyn som i formueretten oppfattes som særlig viktige. Hensynet til konsekvens og sammenheng må derfor ivaretas på tvers av regelverket, slik at pantelovgivningen samlet fremstår som forutsigbart.

Som det fremgår av havbunnsmineralloven § 7-1 første ledd første punktum, «skal» departementet «føre et register over alle utvinningstillatelser gitt etter denne loven.» Ordlyden «skal» indikerer at departementet har en generell registreringsplikt, hvor ikke bare pantsatte utvinningstillatelser skal føres i Havbunnsmineralregisteret. En slik registerplikt åpner ikke bare for etterprøvbarhet av rettsstiftelser i utvinningstillatelser, jf. § 7-2, men det vil også ivareta behovet for offentlighet rundt rettsforholdet mer allment.^{(48) Se tilsvarende forskrift 19. juni 1997 nr. 618 om Petroleumsregisteret.} Departementet kan videre gi forskrift om at registeret også skal omfatte § 4-7 tillatelser jf. annet punktum, hvilket er særskilte tillatelser til anlegg og drift av innretninger som ikke følger av godkjent PUD. Slike tillatelser faller som nevnt utenfor oppgavens problemstilling, og vil ikke behandles i det videre.

Paragraf 7-2 annet ledd gir videre generelle regler om dagbokføring, og åpner for at det kan gis forskrift om fremgangsmåten ved registrering og meldeplikt ved overdragelse og andre endringer vedrørende tillatelsen. Bestemmelsen forutsetter også at departementet kan gi videre forskrifter om hvilke gebyrer som kan kreves. Formålet med regelen er å sikre at registeret i størst mulig grad inneholder riktige og fullstendige opplysninger om tillatelser og rettsstiftelser tilknyttet disse.^{(49) Bestemmelsen svarer til petroleumsloven § 6-1 annet ledd, og formålet fremgår av Ot.prp.nr. 43 (1995-1996) s. 54.}

I § 7-1 tredje ledd er det videre sagt at reglene i tinglysingsloven kapittel 2 og 3 gjelder tilsvarende så langt de passer. Det er naturlig å tolke henvisningen slik at tinglysingsloven supplerer loven sammen med eventuelle forskrifter.^{(50)De nærmere detaljene forventes regulert i forskrift tilvarende petroleumsforskriften.} Fordi en rekke disposisjoner etter havbunnsmineralloven krever samtykke herunder overdragelse av panteretter jf. § 7-4 annet ledd, kan slike disposisjoner ikke kreves registrert før et slikt samtykke foreligger, jf. tinglysingsloven § 12. Tinglysingslovens regler om registerprioritet jf. §§ 20 følgende kommer videre til anvendelse.