2.1 Kort om havbunnsminerallovens historiske bakgrunn, virkeområde og formål
Kommersiell undersøkelse og utvinning av mineraler på norsk sokkel var tidligere regulert i kontinentalsokkelloven fra 1963.(1) Lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven). Loven tok opprinnelig sikte på å regulere petroleumsressursene, men da dette i 1985 ble særskilt regulert i petroleumsloven, ble kontinentalsokkelloven en lov om andre naturressurser enn petroleum. Kontinentalsokkelloven § 2 slo den gang fast at retten til undersjøiske naturforekomster lå til staten, men at det kunne gis tillatelser etter bestemte vilkår til å «undersøke eller utnytte naturforekomstene» jf. § 2 annet ledd. Kontinentalsokkelloven inneholdt ikke egne saksbehandlingsregler, og de nærmere regler om behandling av søknad om undersøkelser var fastsatt i forskrift.(2) Forskrift (midlertidig) 12. juni 1970 nr. 3 for undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum på den norske kontinentalsokkel mv. (1970-forskriften).
Aktivitetene tilknyttet undersøkelse og utvinning av mineraler var den gang begrenset til mindre uttak av grus, sand og leire. Etter at studier førte til positive funn av kritiske dyphavsmineraler på norsk kontinentalsokkel, ledet en forventet økt interesse til at gjeldende regelverk ble vurdert som utilstrekkelig.(3) Se mer om dette i kapittel 1.3. I 2017 sendte Olje- og energidepartementet derfor lovforslag om forvaltning av marine mineraler på norsk kontinentalsokkel på høring.(4) Se Prop. 106 L (2017-2018) og Innst. 150 L (2019-2019). Solberg-regjeringen la så frem forslag til ny lov i 2018, og 1. juli 2019 ble havbunnsmineralloven vedtatt.(5) Se forskrift 22. mars 2019 nr. 264, om Ikraftsetting av lov 22. mars 2019 nr. 7 om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven) og Lovvedtak 39 (2018-2019) Lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven). Lov 21. juni 1963 nr. 12 er nå omgjort til lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og mineralforekomster (kontinentalsokkelloven).
Satsningen på dyphavsminealer ble så videreført av Støre-regjeringen, og fremmet i Meld. St. 36 (2020-2021) «Energi til arbeid – langsiktig verdiskapning fra norske energiressurser» som en del av regjeringens politikk for langsiktig verdiskapning. Rapporten fremhever blant annet at regjeringen skal legge til rette for undersøkelser etter og utvinning av mineraler på havbunnen. For å kunne muliggjøre dette, skal regjeringen derfor arbeide for å få frem det kunnskaps- og ressursgrunnlaget som kreves for mineralutvinning på kontinentalsokkelen.(6)Meld. St. 36 (2020-2021) s. 83.
I 2020 ble forarbeidet med åpningsprosessen iverksatt, og i 2021 ble program for konsekvensutredning fastsatt. Forvaltningsansvaret ble tildelt Olje- og energidepartementet, og i statsbudsjettet for 2021 ble det bevilget 30 millioner kroner til en videre kartlegging av dypvannsmineraler.(7) 30 millioner til kartlegging av havbunnsmineraler https://www.regjeringen.no/no/dokumentarkiv/regjeringen-solberg/aktuelt-regjeringen-solberg/oed/pressemeldinger/2020/30-millioner-til-kartlegging-av-havbunnsmineraler/id2769028/ (lest 23. april 2023). I juni 2023 ble som nevnt forslag om åpning av norsk sokkel sendt fra regjeringen ved Olje- og energidepartementet til Stortinget for behandling, se Meld. St. 25 (2022-2023) «Mineralverksemd på norsk kontinentalsokkel – opning av areal og strategi for forvaltning av ressursane».
Havbunnsminerallovens saklige virkeområde er avgrenset til «virksomhet knyttet til undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på havbunnen og grunnen under denne», jf. havbunnsmineralloven § 1-2 første ledd. Lovens geografiske virkeområde er avgrenset til å gjelde for mineralforekomster i Norges «indre farvann, Norges sjøterritorium og på norsk kontinentalsokkel», jf. § 1-3 første ledd. Loven avgrenses mot «den delen av sjøen som er undergitt privat eiendomsrett», jf. § 1-3 annet ledd tredje punktum. Innenfor dette området gjelder mineralloven, jf. mineralloven § 4.(8) Lov av 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven).
Havbunnsmineralloven er en forvaltningsrettslig særlov, som har til formål å bidra til en samfunnsøkonomisk forvaltning av mineralressursene på norsk kontinentalsokkel.(9) Prop. 106 L (2017-2018) s. 26. Et slikt ansvar følger av Grunnloven § 19, som grunnlovsfester at «Kongen våker over at statens eiendommer og regalier anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte». I havbunnsmineralloven er plikten nedfelt i § 1-1, hvor det er sagt at denne loven skal:
«[l]egge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.»
Loven fastsetter betingelser og rammer for blant annet tildeling av undersøkelses- og utvinningstillatelser av dyphavsmineraler, hvor den oppstiller et rammeverk fundert på et prinsipp om statlig styring av og kontroll med naturressursene gjennom et konsesjonssystem. Konsesjonssystemet er både et regulatorisk verktøy som benyttes for å fremme offentlige formål, samtidig som det utgjør det rettslige grunnlaget for private virksomheters økonomiske aktiviteter tilknyttet utnyttelse av naturressursene.(10) Ivar Alvik og Henrik Bjørnebye, Om konsesjoner og konsesjonsrett, Jussens venner, 2020, Vol.55 (2), s. 86-89.
Konsesjonssystemet bygger på utgangspunktet om at eiendomsretten til mineralforekomstene ligger til den norske stat, jf. havbunnsmineralloven § 1-4 første ledd. Utnyttelsen av naturressursene bør derfor ikke overlates til enkeltpersoner uten at en rimelig andel av overskuddet tilfaller samfunnsfellesskapet.(11) Ivar Alvik og Henrik Bjørnebye, Om konsesjoner og konsesjonsrett, Jussens venner, 2020, Vol.55 (2), s. 86. Det er likevel en utbredt oppfatning at det ikke vil være rasjonelt at det offentlige står for virksomheten alene. Konsesjonssystemet tillater på denne måten at private aktører utvinner mineralene som alminnelig næringsvirksomhet, men i offentlighetens interesse. Spenningen mellom myndighetenes reguleringsfrihet og private rettigheter står derfor sentralt. En vesentlig del av styringen skjer gjennom fastsettelse av vilkår, og i forskjellige sammenhenger også gjennom pålegg for hvordan virksomheten skal utføres.(12) Erling Selvig, Konsesjonssystemet i petroleumsvirksomheten, Tidsskrift for Rettsvitenskap, 1981, Vol.95 (1), s. 25. Jeg vil som nevnt behandle konsesjonssystemet i kapittel 3, før jeg i kapittel 4 vil gjøre rede for historikken tilknyttet fremveksten av pantelovgivningen i havbunnsmineralloven.