MarIus

6.1 I hvilken grad ivaretar de alternative tildelingsprosedyrene hensynene som havenergilovas konsesjonsordning har til formål å fremme?

For å besvare den overordnede problemstillingen har avhandlingen grenet seg ut i to hovedpilarer. I avhandlingen har jeg derfor først undersøkt hvilke tilpasninger særbestemmelsene gjør i den alminnelige konsesjonsprosessen for mer «ordinær» havvind, og anvendelsesområde i forbindelse med elektrifisering av petroleumsvirksomhet. Deretter har jeg vurdert i hvilken grad de alternative tildelingsprosedyrene ivaretar konsesjonsordningens formål som er regulert i havenergilova § 1-1.

Når det gjelder førstnevnte så innebærer havenergilovas alternative tildelingsprosedyrer ulike modifikasjoner i den alminnelige tildelingsprosessen, jf. havenergilova §§ 1-2 sjette ledd, 2-2 fjerde ledd og § 2-3 første ledd andre punktum.

Den første særbestemmelsen er havenergilova § 2-2 fjerde ledd som gir departementet adgang til å gjøre unntak fra «reglane [om] opning av areal». Dette innebærer fritak fra åpningsprosedyren i § 2-2, inkludert åpningskravet med forutgående strategisk konsekvensutredning og offentlig høring, jf. § 2-2 første, andre og tredje ledd. Siden prosessen før åpningsvedtaket i henhold til havenergilova § 2-2 i begrenset grad er regulert av lov eller forskrift, blir det første steget i særprosedyren, med hjemmel i § 2-2 fjerde ledd, å behandle området i samsvar med § 2-3 om utlysning og konkurranse. Dette innebærer enten gjennomføring av en konkurranse eller bruk av unntaksbestemmelse i § 2-3 første ledd andre punktum. Det er likevel kun «mindre … forsyningsanlegg» som kan være kvalifisert for unntak fra åpningsreglene.(1) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 80. Hva som nøyaktig klassifiseres som «mindre» er ikke klart definert verken i forarbeidene eller i forvaltningspraksis. Derfor er det nødvendig at myndighetene gir nærmere avklaring angående anvendelsesområdet for denne særbestemmelsen.

Den andre særbestemmelsen er havenergilova § 2-3 første ledd andre punktum, som gir departementet adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen om utlysning og konkurranse for tildeling av områder. Unntaket gjelder både for produksjonsområder som Kongen i statsråd har åpnet i tråd med hovedregelen i havenergilova § 2-2, men også når forvaltningen med hjemmel i havenergilova § 2-2 fjerde ledd har gjort unntak fra hovedregelen om områdeåpning. Adgangen til å gjøre unntak forutsetter i alle tilfeller at det foreligger et «særlege tilfelle», noe som er situasjonen når det ikke er tenkelig med utlysning og konkurranse av området.(2) Prop. 143 L (2021–2022) s. 18. En slik situasjon oppstår for eksempel når det skal tildeles konsesjon innenfor et område som allerede er knyttet til en utvinningstillatelse i henhold til petroleumsregelverket.(3) Kgl.res. 12. juni 2020b s. 4.

Den siste særbestemmelsen er havenergilova § 1-2 sjette ledd, som gir departementets adgang til å fravike havenergilova helt eller delvis når det foreligger dobbeltregulering med annen lovgivning, som i dette tilfellet er petroleumsloven.(4) Forskrift 28. februar 2020 nr. 198 Delegering av Kongens myndighet etter havenergilova til Olje- og energidepartementet. Forutsetningen for å fravike havenergilova er at havvindanlegget er «omfatta» av petroleumsloven, noe som er tilfelle når anlegget faller inn under lovens virkeområde, som fastsatt i petroleumsloven § 1-4, jf. havenergilova § 1-2 sjette ledd. Dette beror på en konkret vurdering av tilknytningen mellom vindkraftproduksjonen og petroleumsvirksomheten. I tillegg forutsetter kraftproduksjon en myndighetsgodkjennelse, enten i form av en Plan for utbygging og drift eller Plan for anlegg og drift, jf. petroleumsloven §§ 4-2 og 4-3.

Illustrasjonen under viser en samlet oversikt over de alternative tildelingsprosedyrene.

Den andre grunnpilaren er i hvilken grad de alternative tildelingsprosedyrene ivaretar havenergilovas formål. Havenergilovas konsesjonsordning er et styringsverktøy for å realisere de lovfestede formålene i havenergilova § 1-1, som er todelt.(5) Formålsbestemmelsen ble behandlet i kapittel 2.2. For det første skal de fornybare energiressursene utnyttes i tråd med samfunnsmessige målsettinger, som fastsettes gjennom overordnede politiske prioriteringer.(6) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 8 og Olje- og energidepartementet (2009) s. 19. For det andre skal planleggingen, byggingen og driften av havenergianleggene ivareta hensynet til blant annet energiforsyning, miljø og næringsvirksomhet.

Tildelingsprosessene innebærer en enklere og antagelig raskere saksbehandling for tildelingen av tillatelser til havvindanlegg, som helt eller delvis skal elektrifisere petroleumsinnretninger. Samtidig gir fleksibiliteten i konsesjonsprosessen mulighet for å tilpasse tildelingsprosedyren for å imøtekomme forutsetningene til petroleumshavvindanlegg.(7) Se kapittel 2.3 om disse forutsetningene. Særprosedyrene gjør det derfor enklere å imøtekomme de faktiske forutsetningene for å realisere petroleumshavvind, noe som derfor bidrar til å fremme havenergilovas første formål i § 1-1, om at ressursforvaltningen skal være i tråd med politiske prioriteringer. Som nevnt i kapittel 2.2, inkluderer relevante politiske prioriteringer Støre-regjeringens havvindmålsettinger,(8) Målsetting om å tildele områder tilsvarende 30 GW vindkraft til havs innen 2040, jf. Regjeringen (2022b). Se avhandlingens kapittel 2.2. og Hurdalsplattformen.(9) Klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon skal reduseres med 50 prosent innen 2030. Et av tiltakene for å realisere dette er ved bruk av petroleumshavvind, jf. Hurdalsplattformen (2021) s. 26. Se avhandlingens kapittel 2.2. I tillegg er myndighetene forpliktet til å redusere nasjonale utslipp etter Parisavtalen og gjennom tilslutningen til EUs klimasamarbeid.(10) De nasjonale klimamålene er lovfestet i klimaloven §§ 2-4. I 2022 forpliktet myndighetene seg ytterligere under Parisavtalen, til å innen 2030 redusere nasjonale utslipp med minimum 55 prosent sammenliknet med utslippsnivået i 1990, jf. Regjeringen (2022a). Se avhandlingens kapittel 2.2.

Ettersom de alternative tildelingsprosedyrene typisk vil være relevante i forbindelse med elektrifisering av petroleumsvirksomhet, kan det gi et incentiv for petroleumsaktører til å elektrifisere sine felt ved bruk av havvindkraft. En indirekte konsekvens av dette er muligheten til å utnytte det betydelige overskuddet fra petroleumsnæringen til å utvikle kostbar havvindteknologi. Et eksempel på dette er Hywind Tampen, som er verdens største flytende havvindanlegg utviklet av rettighetshaverne til Snorre- og Gullfaks-feltene.(11) Olje- og energidepartementet (8. april 2020), Meld. St. 36 (2020–2021) s. 84 og Equinor (u.å). Petroleumsnæringens økonomiske ressurser for utvikling av havvindteknologi gir fordeler for den generelle satsingen på havvind. Dette gjelder spesielt kommersialisering og tilgjengeliggjøring av teknologi for videre bruk, noe som gjør det enklere å realisere de politiske prioriteringene knyttet til den generelle havvindsatsingen.

Konsesjonsordningen har også som formål å ivareta en rekke hensyn i konsesjonsprosessen. Disse inkluderer hensynet til energiforsyning, miljø, trygghet, næringsvirksomhet og at andre interesser blir ivaretatt, i samsvar med havenergilova § 1-1. Statnett har anslått et kraftunderskudd fra 2027, og de alternative tildelingsprosedyrene kan dermed kunne bidra til å sikre energiforsyning ved at elektrifiseringen til havs ikke belaster det landbaserte kraftnettet.^{(12) Meld. St. 36 (2020–2021) s. 32-34 og Statnett (2022).}

Når det gjelder hensynet til miljø og næringsinteresser, utgjør tildelingsprosedyrene i havenergilova §§ 1-2 sjette ledd og 2-2 fjerde ledd en risiko. Disse prosedyrene gir forvaltningen muligheten til å tildele havvindkonsesjoner utenfor områder som er åpnet etter prosedyren i § 2-2. En viktig del av denne åpningsprosedyren er den strategiske konsekvensutredningen i § 2-2, som har som formål å vurdere både de miljømessige og samfunnsmessige konsekvensene av kraftproduksjonen.

På grunn av at loven tar hensyn til både de negative og positive miljøpåvirkningene av kraftproduksjonen, må forvaltningen nøye vurdere hvert prosjekt for å sikre at disse hensynene blir ivaretatt.(13) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 60. Selv om det geografiske området der anlegget skal plasseres ikke blir konsekvensutredet for negative miljøvirkninger, vil Grunnloven § 112, naturvernlovgivning og EØS-rettslige regler bidra til å sikre at miljømålet blir ivaretatt i konsesjonsprosessen. Disse retningslinjene gir føringer for når særprosedyrene kan benyttes og hvor anlegget kan plasseres. Dette sikrer at hensynet til miljø blir ivaretatt på et minimumsnivå tidlig i konsesjonsprosessen. Samtidig øker dette viktigheten av grundige konsekvensutredninger senere i tildelingsprosessen.

Når det gjelder hensynet til næringsvirksomhet, kan det være avgjørende å få avklart relevante næringsinteresser i området for å sikre sameksistens mellom havvindanlegget og annen virksomhet. Det må vurderes konkret i lys av den totale tildelingsprosedyren om andre former for næringsvirksomhet blir tilstrekkelig ivaretatt. Selv om særprosedyrene åpner for tildeling av konsesjon utenfor områder som er åpnet etter § 2-2, krever både havenergilova og petroleumsloven at det gjennomføres en etterfølgende konsekvensutredning som skal sendes ut på offentlig høring, i henhold til havenergilovforskriften § 7 fjerde ledd og petroleumsforskriften § 22a fjerde ledd, jf. § 29 fjerde ledd. Dette gir berørte næringsinteresser i området mulighet til å bli hørt før myndighetene tildeler konsesjon for fornybar energiproduksjon.

Konsesjonsordningen har også som formål å ivareta andre interesser. Dette blir aktuelt i forbindelse med tildelingsprosedyren i henhold til havenergilovas § 2-3 første ledd andre punktum, som åpner for direkte tildeling av et område uten utlysning og konkurranse. Dette kan ha konsekvenser for andre havvindaktører som ønsker tilgang til områder for fornybar energiproduksjon. Forvaltningens praksis med unntak må derfor være etterprøvbar og transparent, slik at konsesjonsprosessen, i tillegg til å opprettholde tilliten til forvaltningen, fremmer etableringen av et bærekraftig og konkurranseorientert marked

De alternative tildelingsprosedyrene bidrar til å fremme de overordnede politiske prioriteringene. Likevel medfører anvendelse av særprosedyrene en viss risiko for at den forenklede saksbehandlingen, som er ment å sikre effektivitet, kan gå på bekostning av ivaretakelsen av andre hensyn. Hvorvidt særprosedyrene ivaretar lovens formål i § 1-1 må vurderes konkret. Vurderingen kan riktignok ikke bare bero på den enkelte særbestemmelse, men må også ta hensyn til konsesjonsprosessen som en helhet. Faktorer som kan tas i betraktning i denne vurderingen inkluderer blant annet om myndighetene selv beslutter å fastsette rammer eller spesifikke vilkår til konsesjonen, eventuelt om de påfølgende trinnene i konsesjonsprosessen i tilstrekkelig grad kan oppfylle lovens formål. Til illustrasjon vil særprosedyren etablert i havenergilova § 2-2 fjerde ledd som fritar fra «reglane [om] opning av areal», legge større press på den etterfølgende prosjektspesifikke konsekvensutredningen og muligheten for offentlig deltakelse.(14) Havenergilova § 2-3 fjerde ledd og havenergilovforskrifta §§ 2 d andre ledd og 4. For å sikre at konsesjonsordningens formål blir tilstrekkelig ivaretatt, er det derfor nødvendig at myndighetene inntar en aktiv rolle.