MarIus

5.3.1 Ressursforvaltningens formål etter petroleumsloven

Særbestemmelsen i havenergilova § 1-2 sjette ledd åpner for å fravike havenergilovas virkeområde helt eller delvis, til fordel for petroleumsloven. Dette innebærer at havvindturbiner blir underlagt petroleumslovens konsesjonssystem, hvor retten til å etablere vindkraft til havs følger av en PUD eller PAD i samsvar med petroleumsloven §§ 4-2 og 4-3. Konsesjonsordningen etablert med hjemmel i petroleumsregelverket er et styringsverktøy for å sikre oppnåelse av egne formål, det vil si de petroleumspolitiske målsetningene.(1) Bull (1981) s. 25, Lervåg (2008) punktum 2.1 og Selvig (1988) s. 33.

De overordnede målsettingene for statens forvaltning av petroleumsressursene fremgår av petroleumsloven § 1-2. Ressursforvaltningen skal utøves i et «langsiktig perspektiv slik at de kommer hele det norske samfunn til gode», jf. petroleumsloven § 1-2 andre ledd første punktum. En sentral målsetting er at petroleumsressursene skal sikre størst mulig verdiskapning for fellesskapet.(2) Ot.prp. nr. 43 (1995–1996) s. 26 og St.meld. nr. 26 (1993–1994) s. 14. Ressursforvaltningen skal riktignok også bidra til å fremme andre lovbestemte hensyn som er oppført i § 1-2 andre ledd andre punktum:

gi landet inntekter og bidra til å sikre velferd, sysselsetting og et bedre miljø og å styrke norsk næringsliv og industriell utvikling samtidig som det tas nødvendige hensyn til distriktspolitiske interesser og annen virksomhet.

Ressursforvaltningen i henhold til petroleumsloven skal balansere det samfunnsøkonomiske formålet om verdiskapning med hensynet til å ivareta berørte interesser i forbindelse med petroleumsvirksomheten.(3) Ot.prp. nr. 43 (1995–1996) s. 27.

En sentral forskjell mellom formålene er at havenergilova har til hensikt å fremme fornybar energiproduksjon i samsvar med samfunnsmessige målsettinger som fastsettes av overordnede politiske prioriteringer.(4) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 8 og Olje- og energidepartementet (2009) s. 19. Dette skiller seg fra petroleumsloven, som i større grad har et samfunnsøkonomisk formål med sikte på å skape verdiskapning for staten. Selv om petroleumslovens konsesjonsordning har et annet formål enn havenergilova, betyr ikke dette automatisk at petroleumsregelverket ikke ivaretar havenergilovas formål i § 1-1. I hvilken grad petroleumsloven ivaretar formålene i havenergilova § 1-1, beror på en vurdering av tildelingsprosedyren.

5.3.2 Havenergilovas første formål: Utnyttelse av fornybare energiressurser i samsvar med samfunnsmessige målsettinger

Havvindturbiner under petroleumsregelverket blir inkludert som en del av PUD eller PAD. Dette innebærer at havvindturbinene blir behandlet i henhold til den forenklede saksbehandlingen i petroleumsloven §§ 4-2 og 4-3. Departementet anslår at behandlingen av en innsendt plan tar omtrent tre til seks måneder,(5) Den estimerte saksbehandlingstiden forutsetter at både utredningsprogram og konsekvensutredning har vært på offentlig høring, jf. petroleumsforskriften §§ 22 tredje ledd og 23 fjerde ledd. Dersom prosjektet PUD eller PAD må behandles av Stortinget, vil det også kunne påvirke saksbehandlingstiden, jf. Prop. 1 S (2022–2023) s. 204. Se kapittel 5.2.3. noe som også var tilfellet for Hywind Tampen-prosjektet som ble godkjent gjennom endring av PUD, jf. petroleumsloven § 4-2 syvende ledd.(6) PUD/PAD-veilederen (2022) s. 10–11. Søknad om endring av PUD ble mottatt den 11. oktober 2019, og godkjent den 8. april 2020, jf. Prop. 50 S (2020–2021) s. 4. Den korte saksbehandlingen muliggjør dermed en enklere og raskere realisering av petroleumshavvind. Dette trekker i retningen av at den alternative tildelingsprosedyren fremmer havenergilovas første formål i § 1-1, som er at ressursforvaltningen skal være i tråd med politiske prioriteringer.(7) Se kapittel 2.2 om de overordnede politiske prioriteringene, blant annet Hurdalsplattformen og nasjonale klimamål.

Det er øvrige fordeler ved å behandle et havvindanlegg etter petroleumsregelverket, som kan bidra til å realisere de overordnede politiske prioriteringene i tråd med havenergilova § 1-1. Den første fordelen er adgangen til å stille finansieringssikkerhet for havvindprosjektene i henhold til petroleumsregelverket. Dette henger sammen med at havvindprosjekter er avanserte og krever omfattende investeringer for å realisere. En del aktører vil være avhengig av privat lånefinansiering, som normalt krever sikkerhet i form av panterett. For havvindanlegg vil det være aktuelt å stille sikkerhet i enten havvindturbiner, kabler eller selv konsesjonen.(8) Meld. St. 36 (2020–2021) s. 94. Riktignok er forutsetningen for å inngå bindende avtale om rettsgyldig panterett at panteadgangen er hjemlet i lov – også omtalt som det panterettslige legalitetsprinsipp, jf. lov 8. februar 1980 om pant (panteloven) § 1-2 andre ledd.(9) Blant annet Prop. 30 L (2010–2011) s. 4 og Skoghøy (2021) s. 27 og 32–32.

Rettighetshaver i henhold til petroleumsregelverket har både adgang til å pantsette hele eller deler av utvinnings- og PAD-tillatelsen, sammen med tilhørende rettigheter og innretninger under tillatelsene, jf. petroleumsloven §§ 6-2 og 6-3.(10) Ot.prp. nr. 43 (1995–1996) s. 54-55 og Meld. St. 36 (2020–2021) s. 94. Panteretten gjelder uavhengig om innretningene er flytende eller bunnfaste.(11) Unntak fra panteretten følger av petroleumsloven § 6-3 tredje ledd første punktum når det gjelder løsøre som registrert i et «realregister». Dette medfører at dersom flytende havvindturbiner, som er regulert i samsvar med petroleumsloven, blir registrert i NOR, vil de være unntatt fra panteretten som fastsatt i § 6-2. Dette kan gjøre det enklere å realisere havvindprosjekter, da havenergilova ikke tillater sikkerhetsstillelse i verken konsesjonen eller havvindanlegg under loven.(12) Flere aktører har etterlyst en pantsettelsesadgang i forbindelse med havvindprosjekter, se Olje- og energidepartementet (2019), Universitetet i Bergen (2019) s. 5–6, Aker Solutions (2019) s. 14 og NORWEA (2019) s. 8. Departementet har opplyst at de vurderer å åpne for pant i henhold til loven,(13) Meld. St. 36 (2020–2021) s. 94, Olje- og energidepartementet (2019) s. 15 og Utsira Nord (vedlegg 3) punktum 12 kan tolkes i samme retning. men det er ingen indikasjoner på at dette vil skje i nær fremtid.(14) Den begrensede adgangen til å pantsette havvindanlegg i henhold til havenergilova kan delvis kompenseres med at flytende havvindturbiner kan registreres i Norsk ordinært skipsregister (NOR), jf. lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten § 33 første ledd nr. 2. Sjøfartsdirektoratet annonserte i 2020 at den første flytende havvindmølle var registrert i NOR, jf. Sjøfartsdirektoratet (2020). Når det gjelder bunnfaste havvindturbiner, har det blitt foreslått å anvende pantelovens regler om driftstilbehørspant kan tillate pantsettelse, men har dette ikke blitt testet i praksis. jf. panteloven §§ 3-4 til 3-10, jf. Ellenes (2023). En annen mulighet er å pantsette konsesjonærselskapets aksjer, såfremt aksjeselskapets vedtekter ikke hindrer det jf. aksjeloven § 4-8 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 35. Pantsettelsesadgangen for allmennakseselskaper følger av panteloven § 4-1 tredje ledd, da allmennaksjeloven § 4-4 krever at aksjene registreres i et verdipapirregister, jf. Stangeland (2022) s. 42. Se mer om pantsettelse av havvindkonsesjoner i Stangeland (2022).

En annen fordel som kan bidra til å realisere de overordnede politiske prioriteringene i tråd med havenergilova § 1-1, er muligheten for å innlemme havvindanlegget i petroleumsskatteregimet.(15) Den eneste unntaket er det statlige aksjeselskapet Petoro som er fritatt for skatteplikten, jf. lov 26.mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skattelov.) § 2-30 første ledd bokstav g nr. 1. Petroleumsskatteregimet innebærer at konsesjonær kan avskrive på 78 prosent av alle investeringskostnader tilknyttet havvindanlegget skatten,(16) Avskrivingsreglene henger sammen med at staten påtar seg deler av risikoen knyttet til usikkerheten i petroleumsvirksomhetens innledende fase, jf. Ot.prp. nr. 26 (1974–1975) s. 20 og Syversen (1991) s. 505. jf. lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster mv. (petroleumsskatteloven) § 3 bokstav b.(17) Avskrivningsreglene ble endret i 2022 til at disse nå skjer samlet det året investeringene pådras, jf. Prop. 88 LS (2021–2022) s. 19. Avskrivingsreglene henger sammen med at inntektsbeskatningen i driftsfasen er på 78 prosent av overskuddet,(18) Petroleumsbeskatningen består av den ordinære selskapsskatten på 22 prosent, i tillegg til en særbeskatning på 56 prosent etter petroleumsskatteloven § 5. Særbeskatningen forstås som en form for grunnrente rettet mot næringens høye økonomiske overskudd, jf. Prop. 88 LS (2021–2022) s. 5-6 og 8, og NOU 2000: 18 s. 4–5. men særlig for havvindanlegg som en del av kraftløsning til en petroleumsinstallasjon vil riktignok ikke tjene inn til et skattbart meroverskudd.(19) Det er kun gassen som tidligere ville blitt benyttet til kraftproduksjon, som nå kan eksporteres og skattlegges med ordinære skattenivå på 78 prosent.

Det er Oljeskattekontoret som tar stilling til om et havvindanlegg skal innlemmes i petroleumsskatteregimet, jf. lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) §§ 2-2, 12-9 og 13-8. Avgjørende for om havvindanlegget kan innlemmes i petroleumsskatteregimet er om det omfattes petroleumsskatteloven virkeområde i § 1 første ledd, som regulerer «utvinning av undersjøiske petroleumsforekomster og dertil knyttet virksomhet».(20) Et eksempel på dette er Hywind Tampen som er innlemmet i petroleumsskatteregimet, med totale avskrivninger på prosjektet på omtrent 3,9 milliarder kroner av de totale investeringskostnadene på 4,48 milliarder kroner, jf. Martiniussen (2019).Den brede formuleringen «dertil knyttet virksomhet» legger opp til å favne over de fleste former for sokkelaktivitet i forbindelse med olje- og gassproduksjon. Vilkåret legger opp til en relativt lav terskel, da servicevirksomhet, slik som catering på olje- og gassplattformene, faller innenfor.(21) Woldseth (1981) pkt. 2.2

Selv om petroleums- og petroleumsskatteloven ofte vil overlappe, er det klart at lovene har separate virkeområder, jf. petroleumsloven § 1-4 og petroleumsskatteloven § 1. Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering om havvindanlegget har tilstrekkelig tilknytning.(22) Syversen (1991) s. 141 om tilsvarende bestemmelse i lov 13. juni 1975 nr. 35 om Lov om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. § 1. Det åpner også for at havvindanlegg som har fått tildelt konsesjon etter andre lover likevel kan være omfattet av petroleumsskatteregime.(23) Meld. St. 36 (2020–2021) s. 94 og Hammer (2009) s. 47. Dette har tidligere vært til vurdering for havvindanleggene Siragrunnen og Havsul I under energiloven. Oljeskattekontoret ga veiledende forhåndsuttalelser om at anleggene hadde tilstrekkelig tilknytning til petroleumsvirksomheten og kunne bli innlemmet i petroleumsskatteregimet.(24) Siragrunnen (2012) s. 5. og Lie (2019). Dette skyldtes at prosjektkonseptene var utleiebasert og rettet mot petroleumsnæringen.(25) Prosjektene ble derimot aldri realisert; Havsil I ble ikke satt i drift innen fastsatt frist, og Siragrunnen ble avslått som følge av de potensielt negative miljø- og samfunnsvirkningene. Dette indikerer at havvindanlegg utenfor petroleumsloven kan være omfattet av petroleumsskatteregimet.(26) I etterkant snudde imidlertid Finansdepartementet sin beslutning for Siragrunnen på grunn av manglende tilknytning, begrunnet i at kraften skulle leveres gjennom sentralnettet, jf. Finansdepartementet (2013). Se også kort behandling i Finne (2022) s. 24.

5.3.3 Havenergilovas andre formål: Havvindutbygging som ivaretar berørte interesser

Havenergilovas andre formål er å ivareta bestemte hensyn i § 1-1, som inkluderer hensynet til energiforsyning, miljø, trygghet og næringsvirksomhet, jf. havenergilova § 1-1. På tilsvarende måte som for de andre særbestemmelsene, vil antakelig tildelingsprosedyren ivareta hensynet til energiforsyning for petroleumshavvindanlegg som bidrar til å skjerme det landbaserte kraftnettet ved elektrifisering av petroleumsvirksomhet.(27) Se kapittel 3.3, Meld. St. 36 (2020–2021) s. 32–34 og Statnett (2022).

Når det gjelder hensynet til miljø og næringsinteresser, utgjør tildelingsprosedyrene i havenergilova § 1-2 sjette ledd en risiko. Særprosedyren gir forvaltningen muligheten til å tildele havvindkonsesjoner utenfor områder som er åpnet etter prosedyren i § 2-2. En viktig del av denne åpningsprosedyren er den strategiske konsekvensutredningen i § 2-2. Konsekvensutredningen har som formål å vurdere både de miljømessige og samfunnsmessige konsekvensene av kraftproduksjonen.

Riktignok forutsetter en godkjennelse av PUD eller PAD at tiltakshaver gjennomfører en konsekvensutredning, jf. petroleumsloven § 4-2 andre ledd, jf. § 4-3 fjerde ledd. Som en del av denne prosessen skal både utredningsprogrammet for konsekvensutredningen og den gjennomførte konsekvensutredningen sendes ut på offentlig høring, jf. petroleumsforskriften § 22 a fjerde ledd, jf. § 29 fjerde ledd. Dette sikrer at både næringsliv og andre berørte interessenter får muligheten til å bli hørt i prosessen før havvindanlegget blir godkjent. Denne praksisen er i tråd med formålet i havenergilova § 1-1, som tar sikte på å ivareta sameksistens med annen næringsvirksomhet.(28) Tilsvarende krav i havenergilovforskrifta §§ 4 tredje ledd og 7 fjerde ledd.

Kravene til konsekvensutredning for PUD og PAD følger av petroleumsforskriftens § 22 a, jf. § 29 fjerde ledd. Disse skal være i tråd med direktiv om 85/337/EØF, jf. 97/11/EF om vurderinger av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger, også omtalt som tiltaksdirektivet.(29) Hammer (2009) s. 257–258 og Mauren (2022) s. 141. Dette er ett av direktivene som konsekvensutredninger etter havenergilova skal være i samsvar med.(30) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 69. På et overordnet nivå skal derfor konsekvensutredningene etter både petroleumsloven og havenergilova oppfylle de samme kravene i henhold til direktivet.

Kravene til konsekvensutredning i petroleumsforskriften § 22 a er derimot ikke like omfattende som kravene til den prosjektspesifikke konsekvensutredningen i henhold til havenergilovforskrifta § 6. Havenergilovforskrifta krever mer enn petroleumsforskriften når konsekvensutredningen skal vurdere kraftproduksjonens påvirkning for samisk natur og kultur, jf. havenergilovforskrifta § 6 andre ledd bokstav f. Selv om petroleumsforskriften § 22 a ikke har et tilsvarende krav, kan dette likevel kompenseres ved at det er departementet som fastsetter utredningsprogrammet som konsekvensutredningen gjennomføres basert på, jf. petroleumsforskriften § 22 tredje ledd.(31) Mauren (2022) s. 141-142.

Når det gjelder ivaretakelse av hensynet til næringsvirksomhet i havenergilovas formål i § 1-1, kan regelverket om sikkerhetssoner etter petroleumsloven by på en utfordring. Dette skyldes at regelverket, om sikkerhetssoner under havenergilova og petroleumsloven medfører ulik grad av fortrengsel av andre næringer, slik som skipsfart og fiske.

Utgangspunktet etter havenergilova er at havvindturbiner ikke krever sikkerhetssone, og det er bare unntaksvis at et havvindanlegg medfører at andre næringer blir fortrengt fra området. Etter forskrift om merking av innretning for fornybar energiproduksjon § 4 første ledd, «kan» Kystverket dersom hensynet til sikkerheten til innretningen eller sjøsikkerheten gjør seg gjeldende, bestemme at det skal etableres en sikkerhetssone gjennom forskrift.(32) Vedtatt av med hjemmel i havenergilova § 5-2 om sikkerhetssoner og merking og lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann (havne- og farvannsloven) §§ 13 og 20, jf. Forskrift 20. juni 2014 Overføring av myndighet til Samferdselsdepartementet etter § 5-2 i lov om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova). Innenfor sonen «kan» Kystverket ilegge «restriksjoner på ferdsel og annen bruk av farvannet», jf. § 4 andre og tredje ledd. Havenergilovas konsesjonssystem muliggjør derfor for sameksistens med andre næringer innenfor det samme området.

For havvindturbiner regulert under petroleumsregelverket er utgangspunktet motsatt. Det er et påbud om å opprette sikkerhetssone på maksimalt 500 meter rundt enhver «innretning», jf. petroleumsloven § 9-4 første ledd.(33) Rammeforskriften § 6 bokstav i. Innenfor sikkerhetssonen er det i utgangspunktet forbud for «uvedkommende» fartøy, luftputefartøy, luftfartøy, fiskeredskaper eller andre gjenstander å befinne seg, jf. petroleumsloven § 9-4 femte ledd, og rammeforskriften § 6 bokstav i.(34) Lovverket legger opp til fire ulike typer situasjonsbaserte sikkerhetssoner, jf. petroleumsloven § 9-4 første, tredje og fjerde ledd. Av rammeforskriften § 52 første ledd kan imidlertid Arbeids- og sosialdepartementet bestemme at det skal gjøres særskilt unntak fra påbudet. Som følge av havvindanlegg beslaglegger store havarealer,(35) Et eksempel beslaglegger Hywind Tampens 11 havvind turbiner med 1,5 kilometers mellomrom, areal tilsvarende 11 km² på overflaten, og 22,5 km² på havbunnen, jf. Olje- og energidepartementet (8. april 2020) s. 2. vil dette kunne påvirke annen næringsvirksomhet i området. Dette er et moment for at petroleumslovens konsesjonssystem ikke ivaretar hensynet til næringsvirksomhet i havenergilova § 1-1.(36) Et særlig spørsmål i petroleumsregelverket er om innretninger i nær geografisk omkrets innenfor et begrenset område, også kalt «komplekse anlegg», skal ha en felles sikkerhetssone for hele anlegget. For petroleumshavvind blir det også et spørsmål om ankerfestene på havbunnen krever særskilt sikkerhetssone, jf. Ot.prp. nr. 72 (1982–1983) s. 14-15 og Hammer (2009) s. 660.

Konsesjonsordningene etablert i henhold til havenergilova og petroleumsloven har klare paralleller, hvor begge blant annet består av trinnvise myndighetstillatelser. Forskjellene i lovverkene er primært knyttet til graden av utvikling, som er en følge av reguleringsteknikken der konsesjonsordningen benyttes som et verktøy for å tilpasse regelverket over tid i tråd med næringens behov og særegenheter.(37) Arnesen (2014) s. 101 og Eckhoff (1983) s. 63. Petroleumslovens konsesjonssystem har utviklet seg fra en lov med kun seks paragrafer til et velregulert komplekse regelverk.(38) Opprinnelige lov 21. juni 1963 nr. 12 om utforskning og utnyttelse av undersjøiske naturforekomster.. Dette er til forskjell fra havenergilova som har hatt begrenset anvendelse siden den trådte i kraft i 2010. Størsteparten av reguleringsaktiviteten for havenergilova har funnet sted i perioden 2020 til 2023, og det er fortsatt behov for å modne regelverket.

Det foreligger momenter både for og imot at petroleumsregelverket ivaretar formålene som havenergilova skal fremme, jf. havenergilova § 1-1. Uten en total vurdering av hele konsesjonsordningen, som går utover rammene for en masteravhandling, er det ikke mulig å trekke en generell konklusjon om hvorvidt petroleumslovens konsesjonssystem ivaretar formålene i havenergilova § 1-1. Det å regulere havvindturbiner under et annet regelverk skaper samtidig en risiko for at formålene i havenergilova § 1-1 ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt. Det vil derfor være formålstjenlig for forvaltningen å ta aktiv styring og føre kontroll for å sikre at relevante formålene i havenergilova § 1-1 blir tilstrekkelig ivaretatt. I en forlengelse av dette gir petroleumsloven forvaltningen betydelige fullmakter til å tilpasse de trinnvise tillatelsene i konsesjonssystemet, som gjør konsesjonsordningen til et effektivt og fleksibelt styringsverktøy, også når det gjelder reguleringen av havvindanlegg. Dette åpner opp for muligheten til å tilpasse konsesjonssystemet og regelverket i samsvar med de spesifikke behovene for havvindanlegg.