1.1 Tema, aktualitet og problemstilling
Temaet for masteravhandlingen er prosedyrene for å tildele tillatelser til produksjon av vindkraft til havs, når formålet helt eller delvis er å elektrifisere petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.(1) Begrepet «petroleum» er en fellesbetegnelse for olje- og gass. Utvinningen av petroleum på kontinentalsokkelen står alene for omtrent 25 prosent av Norges totale klimagassutslipp,(2) Miljødirektoratet (2022) og Statistisk sentralbyrå (2022). og det meste av utslippene stammer fra gassturbiner som forsyner plattformene med elektrisk kraft.(3) Oljedirektoratet (2020) s. 14. Disse utslippene er det mulig å redusere ved å erstatte kraften fra gassturbinene på petroleumsinnretningene med fornybar energi – elektrifisere petroleumsplattformene. Elektrifisering av petroleumsvirksomheten er i og for seg ikke noe nytt fenomen.(4) Det er bred oppslutning om at elektrifisering av petroleumsvirksomheten er et klima- og energieffektivitetstiltak, eksempelvis THEMA (2023) s. 1 og Oljedirektoratet (2020) s. 11. Enkelte kritiserer dette standpunktet, men det faller utenfor avhandlingens formål å utforske dette ytterligere. Innen utgangen av 2023 vil rundt 45 prosent av dagens petroleumsfelt få levert elektrisk kraft fra land.(5) Oljedirektoratet (2020) s. 11. Bakgrunnen for den høye elektrifiseringsgraden er at Stortinget vedtok allerede i 1996 at alle nye feltutbygginger skulle utredes for elektrifisering med kraft fra land, jf. Stortingstidende nr. 164 (1995–1996) s. 2500. Utfordringen med denne typen elektrifisering er at det totale kraftbehovet på land øker, og Statnett har allerede anslått et kraftunderskudd fra 2027.(6) Meld. St. 36 (2020–2021) s. 40 og Statnett (2022).
Et tiltak som reduserer klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten og samtidig skjermer det landbaserte kraftnettet, er å forsyne petroleumsplattformene med fornybar energi fra vindkraft til havs. Dette nye faktiske og rettslige fenomenet betegner jeg som «petroleumshavvind».(7) Se kapittel 1.3 om nærmere begrepsavklaring. Kombinasjonen av sterke vindforhold, store havområder og bred norsk erfaring med offshore-virksomhet, gjør den norske kontinentalsokkelen egnet for produksjon av havvind.(8) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 7, Olje- og energidepartementet (2009) s. 3 og Meld. St. 36 (2020–2021) s. 84. Tiltaket er en del av den nåværende Støre-regjerings ambisjoner om å redusere klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon med 50 prosent innen 2030.(9) Hurdalsplattformen (2021) s. 26. Flertallet i Energikommisjonen har også tatt til orde for å elektrifisere petroleumsvirksomheten ved bruk av vindkraft til havs.(10) NOU 2023: 3 s. 17. Energikommisjonen ble oppnevnt av Olje- og energidepartementet med det formål å kartlegge Norges fremtidige energi- og produksjonsbehov samt å komme med forslag til å imøtekomme disse behovene, jf. Kgl.res. 11. februar 2022.
Det første havvindanlegget i verden til å elektrifisere en petroleumsinnretning er norske Hywind Tampen. Produksjonen startet høsten 2022, og vindparken er for øyeblikket verdens største flytende havvindanlegg.(11) Olje- og energidepartementet (8. april 2020), Meld. St. 36 (2020–2021) s. 84 og Equinor (u.å). Etter godkjennelsen av Hywind Tampen har andre rettighetshavere innen olje- og gassektoren påbegynt planleggingen av nye elektrifiseringsprosjekter. Per 1. mai 2023 er fire prosjekter offentliggjort – Ekofisk Vind,(12) ConocoPhillips (2022). Prosjektet ble skrinlagt i oktober 2022 som følge av økte produksjonskostnader. Brage Vindkraft,(13) Wintershall dea (2022). GoliatVind,(14) GoliatVind ble annonsert i april 2023 som et prosjekt for å elektrifisere Goliat-feltet ved bruk av flytende havvind, jf. GoliatVind (2023). Per nå befinner prosjektet seg i planleggingsfasen og vil derfor ikke kommenteres videre i avhandlingen. og Trollvind.(15) Equinor (2022). I mai 2023 ble prosjektet utsatt på ubestemt tid. Dette viser at elektrifisering ved bruk av havvindturbiner blir stadig mer relevant. Samtidig viser status på prosjektene at det er kommersielle utfordringer knyttet til å få prosjektene lønnsomme.
Tildelingen av tillatelser til produksjon av vindkraft til havs er regulert av lov 4. juni 2010 nr. 21 om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova). Regelverket er relativt nytt og reiser sammensatte og uavklarte spørsmål. Den alminnelige tildelingsprosessen loven legger opp til, som i utgangspunktet gjelder uavhengig av produksjonsformålet, jf. havenergilova § 1-2, passer blant annet ikke like godt når formålet med produksjonen er å elektrifisere petroleumsvirksomhet. I slike tilfeller forutsetter nemlig oppføring og drift av havvindanlegget et samarbeid mellom innehaverne av tillatelsen til havvindanlegget og interessentskapet med utvinningsrettigheter; forutsetninger som den alminnelige konsesjonsprosessen ikke nødvendigvis tar høyde for. Havvindkraftanlegget er også avhengig av en viss geografisk nærhet til petroleumsvirksomheten som turbinene skal forsyne med strøm.(16) Prop. 1 S (2017–2018) s. 163. Se kapittel 2.2 angående disse forutsetningene.
Overnevnte forhold har ført til at lovgiver har gitt forvaltningen hjemmel i havenergilova til å gjøre forskjellige modifikasjoner i den alminnelige tildelingsprosessen.(17) Se kapittel 1.3 angående begrepsbruken «modifikasjon.» Hensikten er å etablere bedre tilpassede tildelingsprosedyrer når formålet med utbyggingen og driften av havvinganlegget for eksempel er å elektrifisere petroleumsvirksomhet.(18) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 79–80 og Innst. 81 L (2022–2023) s. 2. Havenergilova åpner for tre slike modifikasjoner i den alminnelige tildelingsprosessen. Petroleumshavvindprosjektene som har blitt foreslått, har enten blitt godkjent eller vurdert i sammenheng med disse alternative tildelingsprosedyrene.(19) Petroleumshavvindprosjektet Hywind Tampen ble godkjent i samsvar med den alternative tildelingsprosedyren i henhold til havenergilova § 1-2 sjette ledd. Ekofisk Vind og Brage havvind ble også foreslått i tråd med den samme reguleringsmodellen. Videre har GoliatVind og Trollvind også blitt diskutert i sammenheng med de tre alternative tildelingsprosedyrene.
Den overordnede problemstillingen i avhandlingen er i hvilken grad de alternative tildelingsprosedyrene ivaretar hensynene som havenergilovas konsesjonsordning har til formål å fremme. Bakgrunnen for problemstillingen er at de alternative tildelingsprosedyrene medfører potensiell risiko for at saksbehandlingen kan gå på bekostning av andre interesser og hensyn.
Den overordnede problemstillingen grener seg ut i to hovedpilarer: Det er for det første nødvendig å gi en grundig fremstilling av disse tre alternative tildelingsprosedyrene som bygger på hver sin lovbestemmelse i havenergilova (heretter «særbestemmelsene»).(20) Se kapittel 1.3 angående begrunnelse for differensieringen mellom begrepsbruken «tildelingsprosedyre» og «tildelingsprosess.» Dette inkluderer å undersøke hvilke tilpasninger særbestemmelsene gjør i den alminnelige konsesjonsprosessen for mer «ordinær» havvind, og anvendelsesområde i forbindelse med elektrifisering av petroleumsvirksomhet. For det andre å vurdere i hvilken grad de alternative tildelingsprosedyrene ivaretar konsesjonsordningens formål som er regulert i havenergilova § 1-1.
Den første særbestemmelsen er havenergilova § 2-2 fjerde ledd, som åpner for å gjøre unntak fra reglene om åpning av et område i «særskilte tilfelle». Den andre særbestemmelsen er havenergilova § 2-3 første ledd andre punktum, som gir hjemmel for å tildele et område uten utlysning og konkurranse i «særlege tilfelle». Den tredje særbestemmelsen er havenergilova § 1-2 sjette ledd, som åpner for å fravike havenergilovas virkeområde helt eller delvis når anlegget er «omfatta av anna lov». Betingelsen for å avgrense havenergilova etter havenergilova § 1-2 sjette ledd er at det foreligger dobbeltregulering med annen lov. For avhandlingens tema er det lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) som er relevant. Havvindanlegg som reguleres av petroleumsloven befinner seg i en særstilling mellom havenergilova og petroleumsloven, noe som medfører uavklarte grensedragninger mellom regelverkene. En sentral oppgave er derfor å avklare grensene og samspillet mellom konsesjonssystemene etter havenergilova og petroleumsloven, herunder undersøke hvordan havvindturbinene passer inn i petroleumsregelverket.