3.3 Ivaretar havenergilova § 2-2 fjerde ledd konsesjonsordningens formål?
Konsesjonsordningen, etablert i henhold til havenergilova, er et styringsverktøy for å realisere de lovfestede formålene som angitt i havenergilovas § 1-1. En utfordring med den alternative tildelingsprosedyren i § 2-2 er at den åpner for tildeling av konsesjon utenfor områder som er åpnet av Kongen i statsråd i samsvar med § 2-2. Dette innebærer unntak fra kravet om forutgående strategisk konsekvensutredning og offentlig høring i samsvar med § 2-2 første, andre og tredje ledd.
Tildelingsprosedyren muliggjør en enklere og antagelig raskere saksbehandling for tildelingen av tillatelser til havvindanlegg som helt eller delvis skal elektrifisere petroleumsinnretninger. Dette bidrar til å fremme havenergilovas første formål i § 1-1, om at ressursforvaltningen skal være i tråd med politiske prioriteringer. Som nevnt i kapittel 2.2, inkluderer relevante politiske prioriteringer Støre-regjeringens havvindmålsettinger,(1) Målsetting om å tildele områder tilsvarende 30 GW vindkraft til havs innen 2040, jf. Regjeringen (2022b). Se avhandlingens kapittel 2.2. og Hurdalsplattformen.(2) Klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon skal reduseres med 50 prosent innen 2030. Et av tiltakene for å realisere dette er ved bruk av petroleumshavvind, jf. Hurdalsplattformen (2021) s. 26. I tillegg er myndighetene forpliktet til å redusere nasjonale utslipp etter Parisavtalen og gjennom tilslutningen til EUs klimasamarbeid.(3) De nasjonale klimamålene er lovfestet i klimaloven §§ 2-4. I 2022 forpliktet myndighetene seg ytterligere under Parisavtalen, til å innen 2030 redusere nasjonale utslipp med minimum 55 prosent sammenliknet med utslippsnivået i 1990, jf. Regjeringen (2022a). Se avhandlingens kapittel 2.2.
Havenergilovas konsesjonsordning har også som formål å sikre at hensynet til energiforsyning, miljø, trygghet, næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt, i samsvar med havenergilova § 1-1. Med tanke på at Statnett allerede har anslått et kraftunderskudd fra 2027, vil den alternative tildelingsprosedyren bidra til å sikre energiforsyning ved at elektrifiseringen ikke belaster det landbaserte kraftnettet.(4) Meld. St. 36 (2020–2021) s. 32–34 og Statnett (2022).
Unntaket fra den strategiske konsekvensutredningen og den offentlige høringen medfører en risiko for at vurdering av miljø og næringsinteresser ikke blir gjort på et tidlig stadium. Dette betyr at berørte interesser og miljøkonsekvenser først blir identifisert i forbindelse med den prosjektspesifikke konsekvensutredningen i forbindelse med konsesjonssøking, jf. havenergilova § 2-3 tredje ledd og havenergilovforskrifta § 2d andre ledd.
Når det gjelder ivaretakelsen av miljø i § 1-1 omfavner hensynet både de negative og positive miljøpåvirkningene av kraftproduksjonen. For å vurdere om tildelingsprosedyren ivaretar lovens hensyn må derfor forvaltningen i utgangspunktet vurdere hvert prosjekt for å sikre at hensynet til miljøet blir ivaretatt.(5) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 60.
Petroleumshavvindanleggene vil generelt sett være begrunnet i utslippskuttene til petroleumsvirksomheten, noe som vil ha positive miljøeffekter. Det er pågående forskning på de potensielle positive virkningene av havvindanlegg, men dette er fortsatt i en tidlig fase og har foreløpig ikke blitt tilstrekkelig vurdert. Selv om havvindanleggene er motivert av klimagassutslippsreduksjoner, er det likevel viktig å avveie de positive konsekvensene opp mot de potensielle negative effektene av kraftproduksjonen.
Det er per dags dato lite forskning på sameksistensen mellom petroleumsvirksomhet og havvindproduksjon innenfor det samme geografiske område.(6) NVEs strategiske konsekvensutredning vurderte kun konsekvenser for miljøet og andre interesser knyttet til utbygging av havvind alene, jf. NVE (2012a). Det er uklart om petroleumshavvind vil medføre liknende eller flere negative konsekvenser for miljøet enn generell vindkraft til havs. Kunnskapsnivået om de ulike effektene av havvindutbygging på naturmiljøet varierer, men dagens forskning tyder på at kraftproduksjonen kan påvirke havmiljøet negativt på flere måter. Dette inkluderer endring av havstrømmer, økt støynivå og elektromagnetisme som igjen kan påvirke artenes atferd ved etablering og migrasjon.(7) NVE (2012a) s. 54–58, 74–75, og Havforskningsinstituttet (2020) s. 3. Andre potensielle effekter er habitattap både for artene over og under havoverflaten.(8) NVE (2012a) s. 49–50, og 56–57 og NINA (2011) s. 13–14 og 22. Havvindturbinenes høyde kan også øke risikoen for sjøfuglkollisjoner. Dette gjelder spesielt i nærheten av lys fra petroleumsinstallasjoner som tiltrekker seg sjøfugl.(9) NVE (2012a) s. 49 og NINA (2011) s. 22. For eksempel strekker havvindturbinene til Hywind Tampen seg 190 meter over vannoverflaten, tre ganger høyden til Munchmuseet.(10) Olje- og energidepartementet (8. april 2020) s. 2. Havvindturbinene kan fungere som barrierer. Dette kan dermed påvirke sjøfuglenes trekkrute og øke deres energibehov.(11) NVE (2012a) s. 50 og NINA (2011) s. 24–25. Samtidig kan havvindanlegg ha gunstige effekter på naturmiljøet, særlig ved å skape kunstige rev som tiltrekker seg arter og øker artsmangfoldet, samt beskyttelse av fisk og krepsdyr.(12) Havforskningsinstituttet (2011) s. 45 og NVE (2012a) s. 57.
Tildelingsprosedyren er begrenset til kun «mindre» havvindanlegg, noe som kan redusere risikoen for miljøpåvirkning.(13) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 64. Videre vil retningslinjene i Grunnlovens § 112 og naturmangfoldloven §§ 8-10 legge føringer for forvaltningens skjønnsutøvelse. Dette gjelder både når unntaket kan benyttes og hvor anlegget kan plasseres. Det sikrer et minimumsvern mot potensielle negative miljøkonsekvenser dersom departementet skal gjøre unntak fra åpningsprosedyren i havenergilova § 2-2, samt hvor havvindanlegget skal lokaliseres. Dette gjelder uavhengig om anlegget plasseres på et område som ikke har blitt strategisk konsekvensutredet i henhold til § 2-2 andre ledd.
Når konsesjonsordningen har som formål å ivareta hensynet til miljø, innebærer det at miljøhensyn må vurderes i konsesjonsprosessen. Imidlertid er det ikke alltid nødvendig at miljøhensynet skal være avgjørende i hver enkelt sak. I den forbindelse vil også relevant naturvernlovgivningen bidra til å beskytte miljøhensynet når unntaket i § 2-2 fjerde ledd blir benyttet.
Hensynet til både miljø og næringsvirksomhet kan bli tilstrekkelig ivaretatt på et senere tidspunkt i konsesjonsprosessen, gjennom den prosjektspesifikke konsekvensutredningen som skal gjennomføres og sendes ut på offentlig høring i samsvar med havenergilovforskriften §§ 6 og 7 fjerde ledd. Dette innebærer en grundig vurdering av miljøkonsekvensene og gir berørte interessenter mulighet til å bli hørt før myndighetene tildeles konsesjon for fornybar energiproduksjon. Basert på dette vil i utgangspunktet den alternative tildelingsprosedyren i § 2-2 fjerde ledd kunne ivareta hensynet i havenergilovas § 1-1 tilstrekkelig. Unntaket fra åpningsreglene øker betydningen av at forvaltningen gjennomfører en grundig vurdering av den prosjektspesifikke konsekvensutredningen og tar hensyn til innspillene fra den offentlige høringen. Videre kan departementet delvis kompensere for eventuelle negative konsekvenser ved den alternative tildelingsprosedyren, ved å fastsette krav til konsesjonsvedtaket eller detaljplanen i henhold til havenergilovas § 3-4. Dette kan inkludere særskilte miljøkrav eller tilpasninger for å sikre sameksistens med annen næringsvirksomhet i området.