1.4 Metode og rettskildebildet
Avhandlingen bygger på alminnelige rettsdogmatisk metode, som gir en fremstilling av gjeldende rett. Enkelte steder kommer jeg likevel med noen supplerende refleksjoner av rettspolitisk karakter. Rettskildebildet knyttet til temaet «petroleumshavvind» innebærer dessuten visse rettskildemessige utfordringer. Vindkraft til havs representerer blant annet en ny rettsdisiplin, og regelutviklingen har den siste tiden vært stor. Bare i løpet av arbeidet med masteravhandlingen har det blitt vedtatt en rekke endringer i lov og forskriftsverket. Avhandlingen er ajour med gjeldende regelverk per 1. mai 2023.
Regelverket for tildeling av tillatelser til produksjon av vindkraft til havs består av havenergilova og forskrift 12. juni 2020 nr. 1192 til havenergilova (havenergilovforskrifta). Havenergilova bærer preg av å være en fullmaktslov, hvor lovgiver har overlatt til forvaltningen å vedta detaljreguleringer i forskrift.(1) Blant annet havenergilova §§ 1-2 sjette ledd, 2-1, 2-2 femte ledd og 3-4 første ledd. Se også Mauren (2021) s. 622 og Mauren (2022) s. 19. Det medfører at både lovbestemmelsene og lovforarbeidene er relativt enkle og kortfattede.(2) Se tilsvarende Berntzen (2019) s. 14 i tilknytning til lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven). Per 1. mai 2023 er det ikke tildelt noen konsesjoner i henhold til havenergilova.(3) Enkelte havvindkonsesjoner er tildelt etter energiloven, som inkluderer Havsul I og Hywind Vindkraftverk (pilotprosjektet til Hywind Tampen), se NVE (2019a) og NVE (2008). Ingen av dem er i drift i per dags dato.
Lovarbeidet og etterfølgende lovendringer er langt på vei resultater av rent forvaltningsinterne arbeider. I begynnelsen av lovarbeidet utarbeidet Olje- og energidepartementet et høringsnotat, som trer i stedet for en NOU. Slike høringsnotater er selvfølgelig relevante i rettsanvendelsen, men har ofte mindre vekt enn en NOU.(4) Backer (2022) s. 51 og Bergo (2022) s. 351. Det er også utarbeidet to proposisjoner til havenergilova. Den andre i rekken er bare et nytt fremlegg av den første, som følge av at den første ikke ble behandlet i tide etter tidligere forskrift 21. april 1996 nr. 4296 Stortingets forretningsorden § 33 tredje ledd.(5) Prop. 8 L (2009–2010) s. 1. Det viktigste og grundigste lovforarbeidet er derfor fortsatt odelstingsproposisjonen som ble fremsatt først.(6) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009.
Det eksisterer også et forskriftsforarbeid til havenergilovforskrifta i form av et høringsnotat, som er en relevant rettskilde for forståelsen av forskriftsbestemmelsene.(7) Se ovenfor om rettskildemessige relevansen og vekten av slike. Vekten til forskriftsforarbeider i rettsanvendelsen er vanligvis begrenset, og det må forstås i lys av at forskriftsforarbeider ofte ikke blir offentliggjort.(8) Skoghøy (2023) s. 93–94. I mangel av andre rettskilder som bidrar til forståelsen av forskriften, må likevel forskriftsforarbeidet tillegges vekt.(9) Se Bruun (1980) s. 79 om forskriftsforarbeiders vekt i slike tilfeller.
Rettskildebildet består også av en del meldinger fra regjeringen til Stortinget – stortingsmeldinger. Så langt disse informerer Stortinget om arbeidet med lovgivningsprosessen, inngår slike dokumenter som en del av lovforarbeidene, i hvert fall i den utstrekning de har ledet til et lovvedtak.(10) Skoghøy (2023) s. 93, Bergo (2022) s. 351 og Boe (2012) s. 139. Slike dokumenter er likevel ofte politiske i sitt innhold, og bør derfor normalt tillegges mindre vekt enn en del andre lovforarbeider. I tilfeller hvor stortingsmeldinger ikke inngår som en del av lovforarbeidet, kan de ha status som etterarbeider.(11) Skoghøy (2023) s. 99–100. I slike tilfeller, og hvor de ikke engang inngår som etterarbeider, er vekten neppe større en juridisk litteratur i rettsanvendelsen.
Olje- og energidepartementet har også utarbeidet en Veileder for arealtildeling, konsesjonsprosess og søknader for vindkraft til havs (heretter «havvindveileder») som beskriver konsesjons- og tildelingsprosessen.(12) Olje- og energidepartementet (2021b). Rettskildemessig må veilederen likestilles med rundskriv og andre type veiledninger fra forvaltningen om forståelsen av regelverkene de knytter seg til. Veilederen gir derimot ikke uttrykk for noen festnet forvaltningspraksis,(13) Se generelt Skoghøy (2023) s. 277–278 om rundskriv som rettskilde og uttrykk for festnet forvaltningspraksis. men er like fullt en relevant kilde i rettsanvendelsen.(14) Se generelt i Bergo (2022) s. 449–450. Når veilederen på nåværende tidspunkt ikke gir uttrykk for festnet forvaltningspraksis, er vekten likevel liten i harmoniseringen med andre rettskilder.(15) Høringsfristen utløp den 10. august 2021, og veilederen er fortsatt under behandling per dags dato. I tilfeller hvor det er mangel på andre rettskilder som kaster lys over forståelsen av loven, er det likevel grunn til å legge en viss vekt på veilederen i rettsanvendelsen.(16) Se generelt Skoghøy (2023) s. 277–278 om rundskriv som rettskilde og uttrykk for festnet forvaltningspraksis.
Tilgangen på andre relevante rettskilder om petroleumshavvind er ellers ikke stor. Det foreligger også lite relevant juridisk litteratur. Det kan derfor være aktuelt å se hen til andre konsesjonslover som havenergilova er inspirert av.(17) Blant annet parallell mellom havenergilova § 1-4, petroleumsloven § 1-1 og lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) § 1. Innholdet og konsesjonsplikten er sammenfallende med foreslåtte endringer i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) til energiloven, jf. Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 67. Disse kan fungere som både tolkningsbidrag og støtteargumenter.
Temaet petroleumshavvind har også en side til petroleumsregelverket, som er langt mer utviklet enn konsesjonssystemet i havenergilova. Petroleumsloven er også en fullmaktslov, men regelverket har utviklet seg i samarbeid med næringslivet.(18) Blant annet petroleumsloven §§ 1-4 sjette ledd, 2-1 femte ledd og 3-5 femte ledd gir forvaltningen hjemmel til å vedta detaljreguleringer i forskrift. Se også Alvik (2023) *Stjernenote. Konsesjonssystemet i petroleumsloven består av blant annet petroleumsloven, underliggende forskriftsverk, veiledere, sikkerhetsregelverk og standard utvinnings- og samarbeidsavtaler.(19) Rettskildene behandles i kapittel 5.1.2. Det er naturlig å se disse rettskildene i sammenheng.(20) Selvig (1995) del III s. 1-3. Tolkningen av samarbeidsavtalen, baserer seg på alminnelig avtalerettslig metode med enkelte tilpasninger.(21) Samarbeidsavtalen regulerer det internrettslige forholdet mellom rettighetshaverne som i fellesskap har blitt tildelt en utvinningstillatelse i henhold til petroleumsloven. Se mer i Kaasen (1984)a punkt 4.4 om tolkningsprinsipper. Det foreligger få kilder om forholdet mellom havenergilova og petroleumsloven når forvaltningen skal tildele tillatelser til produksjon av petroleumshavvind. Dette henger sammen med at petroleumshavvind er både et nytt faktisk og rettslig fenomen.
Endelig er det grunn til å kommentere forholdet til EØS-rettslige regler.(22) EØS-avtalens hoveddel gjelder som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 Lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) § 1. Både EØS-rettslig sekundærrett og reglene i EØS-avtalens hoveddel stiller krav til måten nasjonale myndigheter utformer og praktiserer konsesjonsordninger. Reglenes anvendelse forutsetter riktignok at konsesjonsordningen i havenergilova er omfattet av EØS-regelverkets saklige og geografiske virkeområde. Det er avtaleverkets geografiske område det er grunn til å kommentere nærmere.
EØS-avtalens geografiske virkeområde omfatter norsk «territorium», jf. EØS-avtalen art. 126 nr. 1.(23) EØS-rettslig sekundærrett kan pålegge krav til konsesjonssystemet, men det er ikke spørsmålet her. Et eksempel er rådsdirektiv 2006/123/EF, implementert i norsk rett gjennom lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven.) Selv om direktivet ikke krever grenseoverskridende element, slik som EØS-avtalens hoveddel, mener norske myndigheter at direktivet ikke gjelder for konsesjonssystemer for produksjon av elektrisk energi eller utvinning av naturressurser, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008–2009) s. 36. Uttrykket «territorium» inkluderer i folkeretten tradisjonelt statenes landområder, indre farvann og sjøterritoriet – territorialfarvannet, jf. United Nations Convention on the Law of the Sea (havrettskonvensjonen) art. 2 og 3, og lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven) § 1.(24) Staten er bundet som part til konvensjonen, men også som følge av folkerettslig sedvane, jf. Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 58. Spørsmålet er i den sammenheng om avtaleverket kommer til anvendelse på kontinentalsokkelen lenger ut fra land enn det som tradisjonelt regnes som territorialfarvannet, som strekker seg tolv nautiske mil fra grunnlinjen. På kontinentalsokkelen i området utenfor territorialfarvannet har staten ikke suverenitet, men eksklusive rettigheter til å utnytte naturressurser og drive økonomisk virksomhet.(25) Havrettskonvensjonen artikkel 77 og 80.
Det er et uavklart rettslig spørsmål hvordan EØS-avtalen artikkel 126 skal forstås. Norske myndigheter tolker den bokstavelig, noe som medfører at aktiviteter utenfor territorialfarvannet faller utenfor EØS-avtalens geografiske virkeområde.(26) Meld. St. 5 (2012–2013) s. 41 og E-8/19 avsnitt 69-81. EFTAs overvåkningsorgan, ESA, legger derimot til grunn en ekstraterritoriell tilnærming. Det innebærer at all aktivitet på kontinentalsokkelen som er underlagt norsk jurisdiksjon også omfattes av avtalens geografiske virkeområde.(27) ESA (2004) s. 4 og Ot.prp. nr. 99 (2005–2006) s. 17–58. ESA bygger på EU-domstolens anvendelse av virkeområde til Traktaten om den Europeiske Union (TEU) artikkel 52, selv om artikkelens ordlyd ikke har begrensningen om statens «territorium», slik som EØS-avtalen.(28) C-6/04 avsnitt 117-119, C-347/10 avsnitt 32-36 og C-266/13 avsnitt 40-41. Se Fredriksen (2023) s. 489–490 og Fredriksen (2022) s. 62. EFTA-domstolen har foreløpig ikke hatt anledning til å ta direkte stilling til problemstillingen. Enkelte hevder imidlertid at uttalelser i E-8/19 Scanteam tyder på at domstolen vil legge til grunn en ekstraterritorial tilnærming, på lik linje med ESA.(29) Fredriksen (2022) s. 62–64.
I mangel på autoritative avgjørelser om spørsmålet, har jeg valgt å legge til grunn at EØS-avtalens hoveddel bare regulerer aktiviteter innenfor 12 nautiske mil fra grunnlinjen, i samsvar med norske myndigheters synspunkt.(30) Meld. St. 5 (2012–2013) s. 41 og E-8/19 avsnitt 69-81. For å redusere forskjellene har norske myndigheter likevel vist en tendens til å gjennomføre relevant EØS-sekundærrett for virksomhet på kontinentalsokkelen, som er tilfellet både for petroleumsvirksomhet og vindkraft til havs.(31) Eksempelvis direktiv 94/22/EF om betingelser for tildeling og bruk av tillatelser for leting etter og utvinning av hydrokarboner (konsesjonsdirektivet) innlemmet, jf. St.prp. nr. 40 (1993–1994) og Prop. 102 L (2010–2011) s. 1. Ifølge odelstingsproposisjonen til havenergilova skal konsekvensutredningene «innanfor verkeområdet av EØS-avtalen» oppfylle forpliktelsene i rådsdirektiv 2001/42/EØF om vurderinger av virkninger av bestemte planer og program (plandirektivet) og rådsdirektiv 85/337/EØF jf. 97/11/EF om vurderinger av miljøvirkninger av visse offentlige og private prosjekt (tiltaksdirektivet).(32) Ot.prp. nr. 107 (2008–2009) s. 69. Etter forarbeidenes uttalelse har direktiv 85/337/EØF blitt erstattet av direktiv 2011/92/EU. Dette direktivet er videre endret gjennom direktiv 2014/52/EU. Det forutsettes derfor at havenergilova skal være i tråd med sistnevnte.(33) Se også NVE (2023).
I det tilfellet EØS-avtalens hoveddel regulerer vindkraft til havs utenfor territorialfarvannet, er det en forutsetning at det foreligger både tilknytning til en EØS-stat og tilstedeværelse av et grenseoverskridende element.(34) Rt. 2004 s. 834 avsnitt 9 og 10, og Rt. 2005 s. 607 avsnitt 66, jf. Fredriksen (2022) s. 116. Som en konsekvens av at EØS-avtalens hoveddelen forbyr restriksjoner på personer, tjenester, kapital og varer,(35) EØS-avtalens artikkel 11, 12, 28, 31, 36 og 40. gir avtalen blant annet beskyttelse til juridiske personer som tilhører andre land innenfor EØS-samarbeidsområde som ønsker å etablere seg i Norge i forbindelse med havvindnæringen, og forhindrer forskjellsbehandling med norske aktører. I tillegg til plan- og tiltaksdirektivet er det annen relevant sekundærlovgivning som berører vindkraft til havs, som for eksempel rådsdirektiv 2009/28/EF av 23. april 2009 om økt bruk av fornybar energi (fornybardirektivet). Videre diskusjon om EØS-avtalens geografiske virkeområde henvises til annen juridisk litteratur.(36) Se Arnesen (2018) s. 945–953, Fredriksen (2022) s. 61-65, Trosdahl (2019), Fredriksen (2023) s. 489–510. Det er ingen entydig løsning på spørsmålet i dagens juridiske teori.