MarIus

1.3.1 Håndteringen av et omfattende rettskildebilde

Både norske rettskilder, EØS-regelverk og EU-retten består av et regulatorisk rammeverk, som utfylles av andre detaljregulerende kilder. Til dels mangelfulle, uoversiktlige og overlappende rettskilder kan gjøre det utfordrende å klargjøre rettstilstanden for hybride havvindparker. Det vil derfor i denne delen redegjøres for hvilke kilder som er sentrale, og hvorfor de er relevante for analysen. Enkelte mindre sentrale rettskilder vil ikke utførlig redegjøres, men anvendes likevel løpende for å underbygge analysen.

1.3.2 Norske lover, forskrifter og EØS-rett

I. Norsk formell lov og forskrifter

Hybrider, som består av havvindparker, er i utgangspunktet omfattet av norsk energirettslig regelverk. Vindkraftanlegg innebærer «produksjon» og «omsetning» av elektrisk «energi», og omfattes av energilovens (enl.) saklige virkeområde.^{(1) Lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m (energiloven - enl) § 1-1 første ledd.} Energiloven gjelder imidlertid «ikke på norsk sjøterritorium».^{(2) Enl. § 1-1 annet ledd.} Følgelig er energilovens geografiske virkeområde avgrenset mot områder utenfor grunnlinjene. Som utgangspunkt får derfor energiloven begrenset relevans for rettslige utfordringer til havs for hybrider.

Havenergilova (havenl.)inneholder bestemmelser om fornybar energiproduksjon til havs.^{(3) Lov 04. juni 2010 nr. 21 om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova – havenl.) § 1-2 første ledd.} Virkeområdet er nærmere angitt til norsk sjøterritorium utenfor grunnlinjen og på kontinentalsokkelen,^{(4) Havenl. § 1-2 annet ledd.} som er relevant stedlig virkeområde for problemstillingen. Havenergilovforskrifta gjelder tilsvarende^{(5) Forskrift 12. Juni 2020 nr. 1192 til havenergilova (havenergilovforskrifta) § 1 første ledd.}, og utdyper havenergilova og regulerer konsesjonsprosessen nærmere. Den er mindre relevant for problemstillingen som omhandler etterfølgende drift av hybridprosjekter. Fornybar energi som produseres utenfor grunnlinjen, er i dag regulert av havenergilovas system. Det antas at reguleringen vil inkludere hybride havvindparker. Havenergilova inneholder foreløpig lite om nettregulering og energimarked, herunder om overføring av strøm fra produksjonsanlegg og mellom budområder ved bruk av ulike nettløsninger. Havenergilova og havenergilovforskriftas bestemmelser bidrar derfor i begrenset grad til den konkrete analysen.

Energiloven gjennomfører imidlertid en rekke av EØS-rettsaktene i loven som sådan, og i forskrifter hjemlet i § 10-6 annet ledd. Basert på avhandlingens analyse anses det som hensiktsmessig at reglene for kraftmarkedet, i størst mulig grad, bør være like til land og til havs.^{(6) RME (2023) s. 18-20.} Det kan oppnås enten ved å utvide energilovens virkeområde til utenfor grunnlinjen, eller i fremtiden fastsette tilsvarende forskrifter under havenergilova.^{(7) RME (2022) s. 56.} I fremstillingen vil det derfor vises til energilovens regler og forskrifter der de er relevant.

Hybride havvindparker vil ha forbindelser til Norge og forbindelser for kraftutveksling med andre land. Hovedregelen i energiloven § 4-2 første ledd er at slike forbindelser tilknyttet andre land på transmisjonsnivå bare kan eies eller drives av systemansvarlig på land. Departementet kan likevel unntaksvis gi konsesjon til «andre» enn systemansvarlig, etter enl. § 4-2 tredje ledd første punktum. Dette har sammenheng med at «operatør av transmisjonsnett» ikke nødvendigvis er det samme som systemansvarlig i norsk sammenheng.^{(8) Del 1.1.1.} Videre følger det av enl. § 4-8 et krav om eiermessig skille i transmisjonsnett, som innebærer at den «som driver [...] med produksjon eller omsetning av elektrisk energi» ikke kan «eie anlegg i transmisjonsnettet».

Som hovedregel kan dermed ikke havvindprodusenter eie og drive både havvindparker og nettet den er tilkoblet.^{(9) Se også 3el-direktiv art. 9 nr. 1 bokstav b punkt i.} Nettvirksomhet skal videre sikre samfunnsmessig rasjonell drift, utnyttelse og utvikling, og utgjør et «naturlig monopol».^{(10) Forskrift om kontroll av nettvirksomhet § 1-1 første punktum. EF Norge (2019a).} Et slikt skille er sentralt for flaskehalsinntekter, som tildeles systemoperatør. I det videre forutsettes det et eiermessig skille mellom havvindprodusenter og netteiere, som for avhandlingen vil være systemoperatører.

II. Rettsakter under EØS-avtalen

EØS-reglene om kraftmarkedet anses særlig relevant for hybridprosjekter, da de etter sin natur knytter sammen Norge og andre land i Europa. EØS-avtalen setter rammevilkårene for samarbeidet i IEM.^{(11) EØS-avtalen art. 24. Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde. Konsolideret udgave 2016 (EUT 2016/C 202/01) [TEUF] art. 194.} EØS-avtalen og innlemmede rettsakter skal etter EØS-loven § 1 «gjelde som norsk lov». Nedenfor gjennomgås rettsaktene under EØS-avtalen som er av størst betydning for problemstillingen i avhandlingen.

Siden 1996 har EU vedtatt totalt fire «energimarkedspakker». Det er en samlebetegnelse på direktiver og forordninger som er sentrale for energimarkedene for elektrisitet og gass.^{(12) EP (2022).} For denne avhandlingen vil kun rettsaktene for elektrisitet være relevant.

Vedtakelsen av første energimarkedspakke i 1996^{(13) Europaparlaments- og rådsdirektiv 96/92/EF av 19. desember 1996 om felles regler for det indre marked for elektrisitet [1el-direktiv].} var starten på et arbeid med å skape et liberalt og paneuropeisk energimarked.^{(14) 1el-direktiv fortalen punkt 39.} Den første energimarkedspakken har senere blitt revidert i tre omganger, for å ytterligere effektivisere driften i det indre energimarkedet. Første gang i 2003^{(15) Europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/54/EF av 26. juni 2003 om felles regler for det indre marked for elektrisk kraft og om oppheving av direktiv 96/92/EF [2el-direktiv] og Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1228/2003 av 26. juni 2003 om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk kraft over landegrensene [2el-forordning].}, deretter i 2009^{(16) 3el-direktiv og Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 714/2009 av 13. juli 2009 om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk kraft over landegrensene og om oppheving av forordning (EF) nr. 1228/2003. [3el-forordning].} og til slutt igjen i 2019^{(17) 4el-direktiv og Regulation (EU) 2019/943 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on the internal market for electricity (recast) (Text with EEA relevance.) [4el-forordning].}.

EØS-komiteen vedtok å innlemme å den tredje energimarkedspakken (2009) ved beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017 ved å endre EØS-avtalens vedlegg IV (energi) nr. 20 og 22.^{(18) Se Prop. 4 S (2017–2018) s.6 om samtykket.} Vedlegget er hjemlet i artikkel 24 i EØS-avtalens hoveddel. Den tredje pakken erstatter og viderefører i hovedsak første og andre energimarkedspakke, og er gjennomført i norsk rett.^{(19) Forskrift 20. Desember 2006 nr. 1563 om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk kraft over landegrensene [Forskrift om elektrisk kraft over landegrensene] og energiloven, jf. EØS-avtalen art. 7.} Fjerde energimarkedspakke – såkalt Ren energi-pakken – er per våren 2023 i kraft i EU, men ikke innlemmet i EØS-avtalen. Ren energi-pakken er derfor ikke bindende for EØS-landene Island, Liechtenstein og Norge.

I medhold av 3el-fordordning artikkel 6 og artikkel 18 nr. 3 har Europakommisjonen vedtatt underliggende forordninger i form av nettkoder og retningslinjer. ^{(20) 3el-forordning art. 18 nr. 5 om Europakommisjonens myndighet for retningslinjer.} Kommisjonsforordningene skal legge til rette for et mer harmonisert regelverk for sammenkobling av europeiske kraftmarkeder og kraftoverføringer. ^{(21) CACM fortalen punkt 3.} Disse angir blant annet ytterligere og mer detaljert regulering for driften av kraftsystemet. ^{(22) Innst. 647 S (2020–2021) s. 2.}

Det er vedtatt totalt åtte Kommisjonsforordninger på EU-nivå med hjemmel i 3el-forordning.^{(23) EC (u.å.).} Fire er vedtatt som nettkoder og fire er vedtatt som retningslinjer. EØS-komitéen fattet den 11. desember 2020 beslutninger om å innlemme de fire retningslinjene.^{(24) EØS-komiteens beslutning nr. 204/2020, 205/2020, 206/2020 og 207/2020 av 11. desember 2020 om endring av EØS-avtalens vedlegg IV (Energi).} De fire retningslinjene er kommisjonsforordningene:

• (EU) 2015/1222 av 24. juli 2015 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering [CACM],

• (EU) 2016/1719 av 26. september 2016 om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetsfastsettelse [FCA],

• (EU) 2017/1485 av 2. august 2017 om fastsettelse av retningslinjer for drift av transmisjonsnettet for elektrisk kraft [SO], og

• (EU) 2017/2195 av 23. november 2017 om fastsettelse av retningslinjer for balansering av kraftsystemet [EB].

Disse retningslinjene er også gjennomført i norsk rett ved forskrift om elektrisk kraft over landegrensene § 1 med virkning fra 1. august 2021. CACM regulerer kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering i døgn- og intradag-markedene, og vil være av størst betydning for avhandlingen.^{(25) CACM art. 1 nr. 1.} I tillegg vil transparensforordningen^{(26) Kommisjonsforordning (EU) nr. 543/2013 av 14. juni 2013 om innsending og offentliggjøring av opplysninger på markedene for elektrisk kraft og om endring av vedlegg I til europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 714/2009 [Transparensforordningen].}, gjennomført i samme forskrift, være av betydning for deler av analysen. De fire nettkodene er per april 2023 ikke innlemmet i EØS-avtalen, og vil ikke drøftes videre i avhandlingen.

1.3.3 EØS-avtalens virkeområde

Spørsmålet om geografisk virkeområde gjør seg i hovedsak gjeldende ved innlemmelse av ny EU-lovgivning i EØS-avtalen. Det er en omstridt diskusjon, med vurderingstemaer nok til en avhandling i seg selv. I en noe begrenset fremstilling vil det likevel redegjøres for hvorfor det kan bli et spørsmål i denne sammenheng, og avhandlingens videre forutsetning.

I. Territorielle eller funksjonelle kriterier

Forbindelsene for hybride havvindparker vil strekke seg utover territorialfarvannet og knytte seg til kraftsystemet i et annet land. Den ene delen vil «kople sammen» det norske kraftnettet med et annet lands kraftsystem, og vil «krysse eller spenne over en grense» i tråd med 3el-forordningens definisjoner og saklige virkeområde.^{(27) 3el-forordning art. 2 nr. 1, jf. art. 1.} Den andre delen er produksjonsanlegget til havs, som normalt vil ha hele sin virksomhet utenfor territorialfarvannet.

EØS-avtalens geografiske virkeområde følger av artikkel 126 første ledd. Bestemmelsen fastslår at EØS-avtalen får anvendelse på «de territorier» der Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde [TEUF] kommer til anvendelse. TEUF artikkel 355 om traktatens virkeområde, viser videre til opplistingen av medlemsstatene i artikkel 52 i Traktaten om den Europæiske Union [TEU]. I Ot.prp. nr. 99 (2005-2006) s. 21 fastslås det at «[d]et er ubestridt at EØS-avtalen og dermed prinsippet om fri bevegelse [...] gjelder i norsk territorialfarvann». Det fremstår som klart at EØS-avtalen gjelder innenfor territorialfarvannet. Det er imidlertid omstridt hvorvidt avtalen også gjelder utenfor Norges territorialfarvann.

Norge har inntatt et politisk standpunkt om at virkeområdet avgrenses av territoriale grenser.^{(28) Se Meld. St. 5 (2012–2013), særlig s. 41 flg.} EU-domstolen har lagt til grunn at EU-retten gjelder i den utstrekning statens suverene rettigheter gjelder, og at dette skal avgjøres av funksjonelle kriterier.^{(29) C-6/04 – Commission v UK premiss 117-119. C-266/13 – Kik premiss 40-42. C-347/10 – Salemink premiss 32-36.} Etter folkeretten er imidlertid staters territorium avgjort av kyststatens eksklusive suverenitet.^{(30) De forente nasjoners havrettskonvensjon, Montego Bay, 10. Desember 1982 [havrettskonvensjonen].} Det følger av havrettskonvensjonen at eksklusive økonomiske sone (EEZ)^{(31) Havrettskonvensjonen art. 56 nr. 1 bokstav a, jf. art. 58 nr. 1.} og kontinentalsokkelen^{(32) Havrettskonvensjonen art. 77 nr. 1 og nr. 4, jf. art. 79 nr.1, 4 og 5.} faller utenfor.

II. Betydning av virkeområdet og Norges standpunkt

Norske myndigheter kan på en ad hoc-basis gi EØS-retten anvendelse også utenfor territorialgrensene.^{(33) Eksempelvis gjennom protokoll 31 om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter.} I Stortingsmeldingen Meld. St. 5 (2012–2013) ble det slått fast at en «sterk saklig eller økonomisk sammenheng mellom de deler av en konkret aktivitet som skjer innenfor og utenfor territoriet, kan tilsi at Norge i en gitt situasjon velger å innlemme i EØS-avtalen rettsakter med et virkeområde som omfatter økonomisk sone eller kontinentalsokkelen» (vår utheving).^{(34) Meld. St. 5 (2012–2013) s. 41.}

I tilfeller hvor rettsakter med videre geografisk virkeområde enn EØS-avtalen har blitt gjort gjeldende, har det blitt gjort under «en klar forutsetning fra norsk side at utvidet geografisk anvendelse av enkelte rettsakter ikke endrer den prinsipielle forståelsen av EØS-avtalens geografiske virkeområde».^{(35) Meld. St. 5 (2012–2013) s. 41.} Det vises til at «[d]et geografiske virkeområde til EØS-avtalen [ikke] anses [...] som et rettslig hinder dersom Norge etter en konkret vurdering ønsker å påta seg spesifikke EØS-forpliktelser utenfor territoriet».^{(36) Meld. St. 5 (2012–2013) s. 41.}

Av hensyn til rettsenhet og forutberegnelighet, bør utbygging og drift av hybridnettet til havs skje i tråd med reglene og prinsippene i det relevante regelverket. For forholdet mellom Norge og EU vil det per nå være tredje energimarkedspakke. Det fremstår uansett som at det er en sterk saklig og økonomisk sammenheng mellom havvindaktiviteten som skjer innenfor og utenfor EØS-avtalens virkeområde. I det videre vil det forutsettes at myndighetene vil la relevante EU- og EØS-rettsakter få anvendelse utenfor territorialfarvannet for havnettet og hybridprosjekter. Dette er i tråd med hva aktører har uttalt som ønskelig løsning.^{(37) Statnett (2022b) s. 2.}

1.3.4 Relevant EU-rett

Innenfor EU er det avklart at EU-retten gjelder utenfor territorialfarvannet. Det betyr at eventuelle EU-land, som Norge ønsker å knytte seg til, vil måtte følge det EU-rettslige rammeverket for hybride havvindparker og havnett. Norsk koordinering med EUs regler vil kunne være av betydning for hybridutbyggingen. Ren energi-pakken ble vedtatt i EU i 2019 og er en delvis videreføring av tredje energipakke.^{(38) Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on common rules for det internal market in electricity [COM(2016) 864 final] s. 9 og 12.} Pakken er den mest omfattende energipakken til nå, og består av åtte rettsakter som forbedrer og innskjerper dagens klima- og energiregelverk. Rettsaktene trådte i kraft i EU den 1. januar 2020.^{(39) 4el-forordning artikkel 71 nr. 2. 4el-direktiv artikkel 73 enkelte deler trådte i kraft i 2021.}

Fire av rettsaktene i EUs Ren energi-pakke er merket som EØS-relevante. De knytter seg til elektrisitetsmarkedet: et revidert el-markedsdirektiv^{(40) 4el-direktiv.}, en revidert el-forordning^{(41) 4el-forordning.}, en revidert ACER-forordning^{(42) Regulation (EU) 2019/942 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 establishing a European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators (recast) (Text with EEA relevance). [ACER-forordning].}, og en ny forordning om beredskap i elektrisitetssektoren^{(43) Regulation (EU) 2019/941 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on risk-preparedness in the electricity sector and repealing Directive 2005/89/EC (Text with EEA relevance). [Beredskapsforordning].}. Olje- og energidepartementet (OED) sendte disse rettsaktene ut på høring med høringsfrist: 15. september 2020.^{(44) OED (2020).} Siden den gang har vurderingen av EØS-relevans og eventuell innlemmelse, hatt status som «under behandling» hos OED. Ettersom tidligere energimarkedspakker er innlemmet i EØS-avtalen, tilsier det også at Ren energi-pakken er relevant og vil innlemmes.^{(45) Bugge (2021) s. 336-337.}

Videre gir EUs energiinfrastrukturforordning (TEN-E) fra 2013 retningslinjer for utvikling av transeuropisk energiinfrastruktur for strøm og gass.^{(46) Regulation (EU) No 347/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2013 on guidelines for trans-European energy infrastructure and repealing Decision No 1364/2006/EC and amending Regulations (EC) No 713/2009, (EC) No 714/2009 and (EC) No 715/2009 Text with EEA relevance. [TEN-E].} TEN-E ble revidert i 2022^{(47) Regulation (EU) 2022/869 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2022 on guidelines for trans-European energy infrastructure, amending Regulations (EC) No 715/2009, (EU) 2019/942 and (EU) 2019/943 and Directives 2009/73/EC and (EU) 2019/944, and repealing Regulation (EU) No 347/2013 [TEN-E revidert].} for å inkludere strømnett til havs. For nettdelen av hybridprosjekter og dels for avhandlingen vil denne også kunne være relevant.^{(48) Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on guidelines for trans-European energy infrastructure and repealing Regulation (EU) No 347/2013 [COM(2020) 824 final] s. 2-3 og 9.}

Det kan by på store utfordringer om samhandlende land benytter ulike regler for hybridprosjekter. EU-lovgivning kan derfor få betydning for aktivitet utenfor territorialfarvannet, når kraftsystemene til havs er sammenkoblet fysisk til land i Norge og EU. Denne avhandlingen vil derfor se hen til EU-retten der denne er relevant for analysen. I drøftelsene vil det likevel tas utgangspunkt i EØS-retten, men nyanseforskjeller i EU-retten illustreres. Når det er tilsvarende bestemmelser i EU-retten, vil det i hovedsak gis en henvisning i fotnoten.