1.2 Oversikt over den internasjonale reguleringen av klimagassutslipp fra skip
CII-regelverket er langt fra det eneste regelverket som de senere årene har blitt introdusert i den internasjonale skipsfarten med formål om å redusere klimagassutslippene. Selv om oppgavens tema sentrerer seg rundt dette spesifikke regelsettet, er det hensiktsmessig å gi en bredere oversikt over den internasjonale reguleringen av klimagassutslipp fra skip for å kunne sette reglene inn i kontekst.
IMO har siden opprettelsen i 1948 jobbet med sjøsikkerhet, og etter hvert i større grad også bærekraft. Spesielt FNs bærekraftsmål nummer 14 – "livet i havet" og bærekraftsmål nummer 13 – "stoppe klimaendringene" utgjør kjernevirksomheten til IMO opp mot 2030-agendaen for bærekraftig utvikling.(1) FN (2023). For denne avhandlingens formål er den sentrale konvensjonen den internasjonale konvensjonen til forhindring av marin forurensning fra skip – forkortet til MARPOL. Under denne konvensjonen inneholder vedlegg VI regler om hindring av luftforurensning. Mens vedlegg I og II er obligatoriske for de signerende partene, så er vedlegg III-VI frivillige. Vedlegg VI er signert av 100 forskjellige stater, og siden alle skip som er flagget til et land som er signerende part må overholde vedleggets bestemmelser, er 96,65% av verdensflåten målt i tonnasje underlagt dette regelverket.(2) IMO (2021).
1.2.2 EEXI, EEDI og CII
Etter at vedlegg VI trådte i kraft i 2005, har det blitt utvidet i tråd med stadig økte ambisjoner for kutt av utslipp knyttet til skipsfarten.(3) IMO Marine Environment Protection Committee (2018). Den siste av disse utvidelsene trådte i kraft 1. januar 2023 og har fått plass i kapittel 4 ("Regler om karbonintensiteten i internasjonal skipsfart"). Utvidelsen innebærer to nye krav fra og med 2023. Det første av disse er teknisk og går på energieffektiviteten til eksisterende skip (EEXI). Regelverket baserer seg på et tilsvarende regelverk for nye skip (EEDI) som har vært inntatt i vedlegget siden 2013, og sørger for at også eksisterende skip blir underlagt krav om energieffektivitet. Det andre nye kravet er av operasjonell art. Det er dette som er CII-regelverket: reglene om operasjonell karbonintensitet.
EEDI (Energy Efficiency Design Index) er et krav til energieffektivitet for nye skip og skip som har gjennomgått større ombygginger. Det er fastsatt en rekke begrensninger på hvilke typer skip som faller inn under MARPOL vedlegg VI, men regelverket gjelder i all hovedsak skip over 400 bruttotonn som går i internasjonal skipsfart. Skip som er omfattet av regelverket må beregne sin faktiske energieffektivitet (oppnådd EEDI) og deretter ha en energieffektivitet som er lik eller bedre enn en gitt referanseverdi fastsatt i vedlegget (påkrevd EEDI). Kravene til energieffektivitet vil bli strengere og strengere gjennom de forskjellige fasene, hvilket er i tråd med de to andre regelverkene. På denne måten er tanken at økt effektivitet i skipsfarten vil føre til lavere utslipp.
EEXI (Energy Efficiency Existing Ship Index) er navnet på det tilsvarende regelverket for eksisterende skip og trådte i kraft fra 1. januar 2023. Tilsvarende kravene for EEDI, så må eksisterende skip fra og med 2023 beregne en oppnådd energieffektivitet som er lik eller bedre enn den påkrevde referanseverdien slik den fremgår av vedlegg VI. For EEXI-regelverket ligger ansvaret på reder, hvilket medfører at det må inntas bestemmelser i befraktningsavtaler som sørger for at rederen kan ta grep dersom skipet ikke oppnår påkrevd EEXI, og eventuelt hvem som skal dekke bøter og annen risiko knyttet til dette. Poenget her er at et skip trenger en "ticket to trade" – altså en engangssertifisering, som deretter må opprettholdes gjennom skipets bruk.
Siden reglene for nybygg har vært gjeldende siden 2013, har disse også blitt tatt hensyn til ved inngåelsen av byggekontrakter. Utfordringen når tilsvarende regelverk skal implementeres for eksisterende skip, er at flere av skipene i dagens handelsflåte ikke nødvendigvis tilfredsstiller kravene – enten nå, eller når disse blir ytterligere økt – uten å gjøre tiltak. Med bakgrunn i dette er det spesielt to tiltak som er aktuelle for redere som må forbedre energieffektiviteten: "Engine power limitation" (EPL) og "Shaft power limitation (SHAPOLI). For avhandlingens formål er det utover dette tilstrekkelig å vite at det blir stilt stadig større krav til energieffektiviteten til skip. Rederne kan ikke lenger sitte stille i båten, og blir nå tvunget til å agere: I første omgang ved anskaffelse av et internasjonalt energieffektivitetssertifikat (IIEC), og deretter ved allokering av risikoen for at skipet brukes i henhold til dette.(4) MARPOL Vedlegg VI regel 6.4.
CII (Carbon Intensity Indicator) er et verktøy for å måle hvor effektivt et skip transporterer varer eller passasjerer målt over skipets kapasitet. Regelverket har et noe smalere nedslagsfelt enn de tekniske kravene i EEDI og EEXI ved at regelverket kun gjelder for skip over 5000 bruttotonn. For alle praktiske formål er det likevel CII-regelverket som skaper mest hodebry for næringen fordi den nedre grensen på 5000 bruttotonn i realiteten inkluderer de aller fleste skip som seiler i internasjonal handelsfart.(5) FN (UNCTAD) (2021) s. 32.
Ved implementeringen av CII-regelverket ser vi at nye reguleringer medfører ytterligere risikoer som må allokeres. Utgangspunktet er at ansvaret for etterlevelse av CII er lagt på "skipet".(6) MARPOL Vedlegg VI regel 19. Det vil etter dette være rederen som har risikoen. Gitt at man har et avtaleforhold mellom en reder som eier skipet og en befrakter som leier skipet, så er det likevel befrakteren som er nærmest til å påvirke denne rangeringen: derfor oppstår spørsmålet også her om hvordan denne risikoen skal allokeres.
1.2.2 EUs klimaarbeid
Det er ikke bare IMO som forsøker å vri skipsfarten i en grønnere retning. EU-kommisjonen har signalisert at IMO sin tilnærming er utilstrekkelig, og har derfor foreslått egne klimatiltak for at skipsfarten skal nå målene som er satt frem mot 2050.(7) Europakommisjonen (2023). To av de viktigste reguleringene for skipsfarten som kommer fra EU i tiden fremover er EU Emissions Trading System (EU ETS) og FuelEU Maritime. Begge disse er en del av EU sin klimapakke "Klar for 55" (Fit for 55), og omhandler henholdsvis kvotehandel for klimagassutslipp fra skipsfart og reduksjon av klimagasser i drivstoff som brukes til sjøs.
EU sitt system med kvotehandel ble innført i EU og EØS-landene allerede i 2005, men skipsfart har ikke vært omfattet av regelverket.(8) Europakommisjonen (2021). I desember 2022 ble det politisk enighet om at deler av den maritime næringen fremover skulle være kvotepliktige fra og med 2024, og lovteksten ble vedtatt av Europaparlamentet i april 2023. Lovteksten må godkjennes av EUs Ministerråd før den offisielt trer i kraft. Implementeringen av kvotehandel i den maritime næringen innebærer at næringen fremover må anskaffe utslippskvoter – slik som resten av den kvotepliktige industrien frem til nå har gjort. I en innfasingsperiode vil 40% av utslippene fra 2024 være kvotepliktige, 70% av utslippene fra 2025, før det vil være 100% kvoteplikt fra 2026.(9) Europaparlamentet (2023) s. 103. Denne ordningen innebærer at rederne fremover må inkludere klausuler som regulerer hvem som skal bære den økonomiske risikoen for disse kvotene i sine certepartier og hvem som rent praktisk skal kjøpe de inn. For et eksempel på hvordan dette kan gjøres vises det til BIMCO sin klausul for formålet – "Emission Trading Scheme Allowances Clause for Time Charter Parties 2022".(10) BIMCO ETS (2022).
FuelEU Maritime innebærer at skipsfarten gradvis må gå over til drivstoff med reduserte klimagassutslipp frem mot 2050. Det er også her planlagt en gradvis opptrapping, hvor startpunktet er foreslått til 2% reduksjon fra 2025 (målt mot 2020-utslipp) og videre skal opp til 80% fra og med 2050.
Det synes å være konsensus om at man trenger et omfattende rammeverk på tvers av landegrensene for å kutte klimagassutslippene fra skipsfarten tilstrekkelig. Mens IMO sine krav er av teknisk og operasjonell karakter, ser vi at EU sin tilnærming også inkluderer markedsbaserte elementer gjennom deres kvotehandelssystem. En interessant betraktning er etter dette at selv om både IMO og EU legger Parisavtalen til grunn for sine ambisjoner, har de valgt forskjellige tilnærminger til hvordan utslippene skal kuttes.